II SA/Wa 1785/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. P. i U. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z poźn. zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał U. P. i W. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Organ w uzasadnieniu podał, że powyżej określony lokal mieszkalny jest własnością [...] i pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji. Lokal ten na podstawie przydziału nr [...] z dnia [...] października 1964 r. został przydzielony J. i M. P. do wspólnego zamieszkiwania z córkami: H., W. i U. J. P. zmarł w dniu [...] marca 1998 r., a M. P. zmarła w dniu [...] marca 2007 r. Po śmierci rodziców w lokalu pozostały U. P. i W. P. W związku z wystąpieniem U. P. z dnia [...] maja 2007 r. organ pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. do Wydziału Zasobów Mieszkaniowych dla [...] skierował U.P. i W. P. do zawarcia aneksu do umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, celem uregulowania istniejącego stanu faktycznego. Wydział Zasobów Lokalowych dla [...] w piśmie z dnia 25 lipca 2007 r. poinformował organ o braku możliwości zawarcia aneksu do wygasłej umowy i braku podstaw prawnych do realizacji skierowania. Osoby zamieszkujące w przedmiotowym lokalu nie są związane z resortem spraw wewnętrznych, nie posiadają uprawnień do świadczeń emerytalno – rentowych z MSWiA i tym samym do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. organ poinformował U. P. o obowiązujących przepisach i o braku możliwości uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również o obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie jego opróżnienia. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji zgodnie z art. 88 ustawy o Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej z uwzględnieniem liczby członków rodziny, do których, zgodnie z art. 89 zalicza się m.in. małżonka oraz dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia oraz na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty oraz członkom rodzin uprawnionym do renty policyjnej. Do mieszkań tych stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Szczegółowe zasady przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Policji, a także organy właściwe do wydawania decyzji w tych sprawach określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.). Przypadki, w których orzeka się o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zostały określone w art. 95 ust. 2 – 4 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania go przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. U. P. i W. P. nie są i nigdy nie były funkcjonariuszami Policji, nie posiadają również uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Stąd też są osobami zajmującymi przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego do jego zajmowania i bez możliwości jego uzyskania, do których wydaje się decyzję o jego opróżnieniu. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania U. P. i W. P. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), art. 6a ustawy o Policji w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że W. P. i U. P. w świetle przepisów resortowych nie posiadają prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Lokal ten nie został im przydzielony w formie decyzji administracyjnej, jak również nie są osobami, którym przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego. Jedynymi osobami, które posiadały tytuł prawny do lokalu byli J. i M. P. , ale prawo do lokalu jakie posiadali wygasło z chwilą ich śmierci. Podkreślić należy, że odwołujące się nie posiadają samoistnego prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie były jego głównymi najemcami. Bez znaczenia pozostaje fakt, że są one w nim zameldowane. W świetle obowiązujących przepisów nie mogą one uzyskać tytułu prawnego do tego lokalu, który pozostaje w dyspozycji organów Policji, co oznacza, że decydują one o uprawnieniach do zamieszkiwania w nim na podstawie decyzji o przydziale lub wydaniu decyzji o jego opróżnieniu. Skoro przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji organów Policji, to brak było podstawy prawnej do zawarcia z U. P. i W. P. umowy najmu o czym zostały one poinformowane. Zawarcie takiej umowy byłoby możliwe wyłącznie w przypadku zrzeczenia się przez organy Policji prawa do dysponowania tym lokalem, a taki fakt nie miał miejsca. Zatem brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Komendanta [...] Policji i Komendanta Głównego Policji czynności mających na celu zmianę statusu prawnego przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Ustalony stan faktyczny sprawy i mające w nim zastosowanie przepisy prawa, w ocenie organu odwoławczego, uzasadniają podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W. P. i U. P. w dniu 2 sierpnia 2013 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], przy czym błędnie podały datę jej wydania, jak również jej numer. Skarżące zarzuciły organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył następujące przepisy: 1) art. 110 i art. 16 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, co doprowadziło do nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa; 2) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 Kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, iż poza decyzją o przydziale lokalu nr [...] z dnia [...] października 1964 r. J. i M. P. do wspólnego zamieszkiwania wraz z dziećmi H., W. i U., J. P. w dniu [...] stycznia 1965 r. zawarł z Administracją Domów Mieszkalnych – [...] umowę najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, która to umowa ma decydujące znaczenie dla oceny uprawnień skarżących do tego lokalu, b) błąd w ustaleniach faktycznych, w zakresie w jakim organ przyjął, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do lokalu w sytuacji, gdy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Wydział Nieruchomości Komendy [...] Policji skierował skarżące do zawarcia aneksu do umowy najmu na zajmowany lokal uznając ich prawo do przedmiotowego lokalu, c) brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji tak, że w analogicznych przypadkach dotyczących dzieci i wnuków zmarłych funkcjonariuszy Policji, pozostałych po nich w lokalach dyspozycyjnych na terenie [...] Gmina zawierała stosowne umowy najmu, przy skierowaniu do ich zawarcia, 3) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez błędne jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy poprawne jego ustalenie, tj. że skarżącym przysługuje prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego, doprowadziłoby do wniosku, że powyżej powołany przepis nie ma zastosowania, gdyż nie zachodzą przesłanki w nim określone, a zatem nie ma podstaw do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Skarżące, podnosząc powyższe zarzuty, wniosły o stwierdzenie na podstawie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżące złożyły również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1785/14 odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W wyniku wniesionego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I OZ 1236/14 oddalił zażalenie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów w niej podniesionych i stwierdził, że nie mogą one skutkować zmianą dotychczas prezentowanego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga oceniana w świetle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), który stanowi podstawę materialno – prawną zaskarżonej decyzji, decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Natomiast art. 90 powołanej ustawy stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W ustawie o Policji brak jest wyjaśnienia, jak należy rozumieć zwrot "będący w dyspozycji (...)". Zasadne jest zatem odwołanie się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r. sygn. akt I CKN 683/00, w którym wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Oznacza to, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy lokal mieszkalny został w dniu [...] października 1964 r. przydzielony, jako mieszkanie służbowe, J. i M. P. . Uprawnionymi do zamieszkania były ich córki – H., W. i U. P.. J. P. w dniu [...] stycznia 1965 r. zawarł z Administracją Domów Mieszkalnych – [...] umowę najmu. W jej § 18 zapisano, że akt niniejszy zostaje sporządzony na czas oznaczony w przydziale lokalu i traci moc z upływem tego terminu lub na wypadek prawomocnego cofnięcia przydziału albo rozwiązania stosunku najmu. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że w przydziale lokalu mieszkalnego nie określono terminu na jaki został dokonany. Jednakże skarżące nie zauważyły, że jedną ze stron umowy najmu był ich ojciec – J. P. , który zmarł [...] marca 1988 r., a tylko on mógł być stroną w ewentualnych jej zmianach. Po jego śmierci umowa uległa rozwiązaniu (wygaśnięciu). W przedmiotowym lokalu pozostały zatem M. P. (wdowa) oraz jej córki wymienione w przydziale. Po jej śmierci w dniu [...] marca 2007 r. w lokalu pozostały córki, które były uprawnione do wspólnego zamieszkania z rodzicami po uprzednim uzyskaniu pisemnego zezwolenia, które nie było tytułem prawnym do lokalu. Na mocy decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, tytuł prawny do niego uzyskiwały jedynie osoby wskazane w przydziale. W niniejszej sprawie tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego posiadali wyłącznie J. i M. P.. Natomiast ich córki korzystały wyłącznie z uprawnienia do zamieszkiwania w nim, które były pochodne od prawa przyznanego ich rodzicom. Podkreślić należy, że lokale o których mowa w art. 90 ustawy o Policji służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 powołanej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale uzyskuje wyłącznie policjant, natomiast członkowie jego rodziny własnego prawa nie uzyskują. Wyjątkowo tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może uzyskać członek zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty. Możliwość taką przewiduje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 z późn. zm.), który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, maja prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określonego w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżące nie należą do kategorii osób określonych w powyżej przytoczonym przepisie, a tym samym nie mogą uzyskać tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Tytułu tego nie mogą również uzyskać na podstawie art. 691 Kc, gdyż nie ma on zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, bowiem problematyka związana z lokalami mieszkalnymi dla policjantów, emerytów i rencistów policyjnych uregulowana została w odrębnych przepisach resortowych. Reasumują stwierdzić należy, że ustalony i udokumentowany przez organ stan faktyczny sprawy w pełni uzasadniał wydanie zaskarżonej decyzji, a zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Wbrew twierdzeniu skarżących organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, jak również właściwie zastosował art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, z którego wynika obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o ile zachodzi przesłanka w nim określona, tzn. lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżących tytułem takim nie jest umowa najmu zawarta przez ich zmarłego ojca, która z chwilą jego śmierci przestała obowiązywać. Za całkowicie chybiony uznaje Sąd zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, bowiem organ w dniu [...] czerwca 2007 r. nie wydał żadnej decyzji, a jedynie w piśmie skierowanym do Wydziału Zasobów Mieszkaniowych Urzędu [...] skierował skarżące do zawarcia aneksu do umowy najmu, bez uprzedniego sprawdzenia, że nie jest to możliwe ze względów formalnych. Pismo to w żadnym przypadku nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, gdyż jak słusznie podniósł organ pozbawione jest ono niezbędnych elementów decyzji, a w szczególności rozstrzygnięcia. Ponadto, dodać należy, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i rozumiejąc trudną sytuację osobistą skarżących nie znalazł podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, gdyż jest ona zgodna z prawem w dacie jej wydania. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.