II SA/Wa 1785/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o odmowie wydania M.F. zaświadczenia. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: M.F., były funkcjonariusz Policji, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] września 2008 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 21 k.p.a. w związku z § 14 ust. 2 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) odmówił M.F. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2004-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ na wstępie wyjaśnił, że w sprawie miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia wnioskodawcy ze służby. Organ wskazał następnie, że na podstawie akt osobowych ustalono, iż wnioskodawca w okresie objętym żądaniem pełnił służbę na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...]. Ze szczegółowego zakresu obowiązków zainteresowanego wynika, iż do jego zadań na wskazanym stanowisku służbowym należało m. in. planowanie, organizowanie i koordynowanie działalności wszystkich komórek organizacyjnych Komisariatu oraz nadzór nad działalnością: Zastępców Komendanta ds. prewencji i ds. kryminalnych, Sekcji Sztab Policji, Samodzielnego Stanowiska ds. Prezydialnych, wykonywanie określonych w odrębnych przepisach uprawnień i obowiązków przełożonego w stosunku do podległych policjantów i pracowników Policji, prowadzenie właściwej polityki kadrowej w kierowanej przez siebie jednostce, reprezentowanie Komisariatu wobec organów administracji publicznej i innych instytucji państwowych oraz organizacji społecznych i obywateli, nawiązywanie kontaktów, planowanie i organizowanie współpracy z przedstawicielami Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" oraz służbami państwowymi w zakresie porządku i bezpieczeństwa publicznego na obszarze działania Komisariatu. Jednocześnie organ stwierdził, że akta osobowe wnioskodawcy nie zawierają dokumentów potwierdzających, iż we wnioskowanym okresie pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ wyjaśnił, że w związku z pismem z dnia [...] marca 2015 r. zwrócił się do Komendanta [...] Policji z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Komendy potwierdzających, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] września 2008 r. wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W wyniku tego organ uzyskał pismo Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., przy którym przekazana została "Opinia dotycząca przeprowadzenia kwerendy materiałów będących w zasobach archiwalnych Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] Pana [...] M.F.". Organ wskazał, że z treści powyższej opinii wynika, że w ramach kwerendy materiałów pozostających w dyspozycji Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] analizie poddano wszystkie zachowane materiały z lat pełnienia służby przez zainteresowanego, a mianowicie Książki Wydarzeń Oficera Dyżurnego Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] sporządzone w tym okresie. Organ stwierdził, że w nadesłanej dokumentacji wskazano, że we wnioskowanym okresie w ramach realizowanych zadań służbowych wnioskodawca wielokrotnie brał udział w czynnościach związanych z rozpoznaniem pirotechnicznym, między innymi polegającym na "rozpoznaniu pirotechnicznym na hali odlotów", "rozpoznaniu pirotechnicznym na podjeździe przed halą przylotów", "rozpoznaniu pirotechnicznym na płycie postojowej", "rozpoznaniu pirotechnicznym w Terminalu [....]". Organ przytoczył konkluzję tej opinii, w której wskazano, iż wnioskodawca "w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] września 2008 r. w ramach nadzoru jako Komendant Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] podejmował (...) co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, zgodnie z normą określoną w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.(...) co uzasadnia podwyższenie emerytury funkcjonariusza (za ten okres służby) o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (...)." Komendant Główny Policji wyjaśnił, że w związku z powyższym zwrócono się do Komendanta [...] Policji z prośbą o ustosunkowanie się do treści przekazanej opinii w kontekście zakwalifikowania wymienionych w niej czynności polegających między innymi na rozpoznaniu piorotechnicznym w hali odlotów do przesłanek określonych w § 4 pkt 1 powoływanego rozporządzenia oraz zawartego w niej sformułowania "(...) w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (...)", które mogło wskazywać na to, iż przedmiotowa opinia została wydana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Organ wskazał, że w odpowiedzi na powyższe Komendant [...] Policji podał, iż ponownie poddano wnikliwej analizie materiały archiwalne znajdujące się w zasobach Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] z okresu służby M.F., ze szczególnym uwzględnieniem tych dokumentów, które mogłyby wskazywać na osobisty udział wnioskodawcy w wykonywaniu czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia, zgodnie z § 4 pkt 1 powoływanego rozporządzenia. Zaznaczył również, że podczas analizy materiałów archiwalnych uwzględniono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Przedmiotowa kwerenda została zakończona z wynikiem negatywnym. Nie odnaleziono żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie osobistego udziału zainteresowanego w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W dalszej części uzasadnienia postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, że warunkiem uznania, iż policjant uczestniczył w działaniach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zdaniem organu oczywistym jest przy tym, że służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa. W niniejszej sprawie podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze - 6 razy w ciągu roku. Organ przytoczył również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w którym stwierdzono, że zwrot: "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (Dz. U. z 2015 r., poz. 900), odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie organu należy zatem wyraźnie podkreślić różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, z realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji. Komendant Główny Policji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, zarówno z akt osobowych wnioskodawcy, jak również z żadnej innej dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wynika, aby w latach 2004-2008 wykonywał on czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze wskazanym w tym przepisie. Na marginesie organ wskazał na, jego zdaniem, zasadnicze różnice pomiędzy § 3 pkt 5 a § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia i niemożność zakwalifikowania "rozpoznania pirotechnicznego" jako czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. W końcowej części uzasadnienia postanowienia organ podał, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Od powyższego postanowienie M.F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie, powtarzając wcześniejszą argumentację. Dodatkowo organ wyjaśnił, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się powinno do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Nie chodzi przy tym o to, aby zastosować zasadę (uregulowaną w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, bo jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Omawiane postępowanie wyjaśniające nie obejmuje zatem ustalania faktów lub stanu prawnego, które mają być potwierdzone zaświadczeniem, bowiem organ w tym postępowaniu jedynie potwierdza, a nie stwierdza, istnienie w danym czasie określonego stanu. Nie dokonuje się więc w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i prawnych, jednakże w postępowaniu tym należy dokonać rzeczywistej analizy wszystkich posiadanych rejestrów, ewidencji i danych potwierdzających fakty lub stan prawny, a także ustaleń, gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych, należy takiej dokumentacji poszukiwać. Organ wskazał również, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym potwierdzono jedynie sprawowanie przez wnioskodawcę nadzoru nad policjantami Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] realizującymi działania minersko-pirotechniczne, czy też zabezpieczające tego typu działania na terenie lotniska [...] w [...]. Nie odnaleziono natomiast żadnych dokumentów wskazujących na osobisty udział wnioskodawcy w czynnościach podejmowanych w trakcie realizacji spraw, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Nie można zatem uznać, iż już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji (w tym również w ramach nadzoru nad podległymi policjantami), bez konieczności wskazania na konkretne zdarzenia z udziałem wnioskodawcy, stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Ponadto organ uznał, że samo twierdzenie wnioskodawcy, iż wykonywał czynności szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu, wobec braku potwierdzenia tego twierdzenia w będącej w posiadaniu organu Policji dokumentacji, nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. Reasumując Komendant Główny Policji stwierdził, że przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez M.F. służby w latach 2004-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Wnioskodawca nie przedstawił przy tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych nowych okoliczności, które, w ocenie organu, wskazywałyby na konieczność dokonywania ponownych ustaleń w przedmiocie pełnionej przez wymienionego służby. Na powyższe postanowienie M.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędną wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku poprzez przyjęcie, że do spełnienia warunku podwyższenia emerytury konieczne jest wystąpienie realnego a nie potencjalnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia funkcjonariusza przy podejmowaniu konkretnej czynności oraz naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieodniesienie się do dokonanych przez organ ustaleń. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że udział w czynnościach pirotechnicznych, które zawsze stanowią zagrożenie bezpośrednie dla życia i zdrowia, nie tylko z powodu możliwości wybuchu ładunku, ale również z uwagi na prowadzoną akcję ewakuacyjną, stanowi przesłankę do podwyższenia emerytury o 0,5%. Rozpoznanie pirotechniczne zawsze jest wydarzeniem nadzwyczajnym i udział w nim nie może być uznawany za normalne zagrożenie wynikające z obowiązków Komendanta Komisariatu Portu Lotniczego [...]. Brak jest przesłanek do uznania, że bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia polega wyłącznie na realnym zagrożeniu. Czy można więc przyjąć, że rozpoznanie pirotechniczne, które spowodowało akcję ewakuacyjną i zakończyło się stwierdzeniem, że nie było ładunku wybuchowego nie stanowiło realnego zagrożenia życia lub zdrowia, tym samym nie to jest sytuacja, w której wystąpiło bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Skarżący zwrócił uwagę, że organ uznaje, iż rozpoznanie pirotechniczne nie jest czynnością operacyjno-rozpoznawczą lub dochodzeniowo śledczą. Skarżący podniósł, że organ nie ocenił jednak udziału w czynnościach polegających na rozpoznaniu pirotechnicznym w kategoriach okoliczności, o której mowa w § 4 pkt 1 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów - interwencji podejmowanych w celu ochrony osób i mienia i przywrócenia porządku publicznego. Skarżący podniósł również, że organ oceniał warunki pełnienia przez niego służby w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku, które nie obowiązywało w 2004 roku. Okres ten winien być, zdaniem skarżącego, oceniany według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 167, poz. 1373) odpowiednio do badanych okresów służby. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Ponadto stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Organ przeanalizował m. in. szczegółowy zakres obowiązków skarżącego, z którego wynika, że do jego zadań na zajmowanym stanowisku służbowym należało m. in. planowanie, organizowanie i koordynowanie działalności wszystkich komórek organizacyjnych Komisariatu oraz nadzór nad działalnością: Zastępców Komendanta ds. prewencji i ds. kryminalnych, Sekcji Sztab Policji, Samodzielnego Stanowiska ds. Prezydialnych, wykonywanie określonych w odrębnych przepisach uprawnień i obowiązków przełożonego w stosunku do podległych policjantów i pracowników Policji, prowadzenie właściwej polityki kadrowej w kierowanej przez siebie jednostce, reprezentowanie Komisariatu wobec organów administracji publicznej i innych instytucji państwowych oraz organizacji społecznych i obywateli, nawiązywanie kontaktów, planowanie i organizowanie współpracy z przedstawicielami Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" oraz służbami państwowymi w zakresie porządku i bezpieczeństwa publicznego na obszarze działania Komisariatu. Wzięto również pod uwagę pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r., w którym to piśmie wskazano, że skarżący jako Komendant Komisariatu w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] września 2008 r. sprawował nadzór nad wykonywanymi czynnościami realizowanymi przez policjantów Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...], m. in. w trakcie prowadzonych działań minersko-pirotechnicznych, czy też zabezpieczających, na terenie lotniska [...]. Ponadto w piśmie tym wskazano, że nie odnaleziono w zasobach archiwalnych Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] żadnych dokumentów wskazujących na osobisty udział skarżącego w czynnościach podejmowanych w trakcie realizacji spraw, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Słuszne są zatem wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Czynności rozpoznania pirotechnicznego zaś, na które powołuje się skarżący, były przez niego nadzorowane, a nie wykonywane osobiście, co wynika z pisma Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r., skierowanego do Komendanta Głównego Policji (karta 24 akt administracyjnych). Odmowa wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu tego organu, które mogłyby potwierdzić, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i osobowych skarżącego prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartej tam zasadzie. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyjaśnić również należy, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy również zwrócić uwagę, że treść § 4 pkt 1 zastosowanego w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej jest tożsama z treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zawarty w skardze zarzut oceny warunków pełnienia służby przez skarżącego w oparciu o niewłaściwe przepisy nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.