II SA/Wa 1786/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję P. S.A. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. A. B. zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w W., w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie kserokopii "Programu naprawczego P. S.A. na lata [...]", przyjętego i rozpatrzonego pozytywnie przez Komisję Nadzoru Bankowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Dyrektora Departamentu [...] P. S.A. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej" objętym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym P. S.A. nie udostępni treści żądanego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B. na bezczynność P. S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 61/11 zobowiązał P. S.A. do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia powyższego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną, P. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dysponującym przy tym majątkiem Skarbu Państwa, a zatem należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Sąd wskazał, że organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ustawy), jednakże obowiązany jest tego dokonać w formie decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), uzasadniając przyczyny odmowy. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. P. S.A. odmówił udostępnienia żądanej informacji wskazując, że żądany dokument stanowi tajemnice przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz.1503 ze zm.). Stanowisko swoje Bank powtórzył w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. pouczając, że przysługuje wnioskodawcy prawo wniesienia powództwa o udostępnienie informacji publicznej do Sądu Rejonowego w W. Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...] odrzucił pozew A. B. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W dniu [...] kwietnia 2012 r. A. B. ponowił swój wniosek do P. S.A. o udostępnienie kserokopii "Programu naprawczego P. S.A. na lata [...]", przyjętego i rozpatrzonego pozytywnie przez Komisję Nadzoru Bankowego. Wskazując, by żądane informacje przesłać na jego adres korespondencyjny. W odpowiedzi na powyższy wniosek P. S.A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], odmówił udostępnienia żądanych informacji publicznych. W uzasadnieniu Bank wskazał, iż prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, którą ustawodawca zdefiniował w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ochronie ustawowej podlegają w szczególności informacje, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes Banku. Dalej wyjaśnił, że żądane dokumenty zawierają informacje o działalności Banku, w szczególności o charakterze technologicznym, dotyczące wdrażania aplikacji i sytemu informatycznego, jak i organizacyjne, w tym dotyczące rozwoju sieci Banku oraz spraw kadrowych. Informacje te nie są powszechnie znane i nie są udostępniane zarówno pracownikom Banku, jak i innym osobom. Informacji tych nie można pozyskać w sposób zwykły bez zgody banku lub osób upoważnionych. Dlatego też przekazanie tych informacji wnioskodawcy spowodowałoby naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. B. stwierdził, że odmowa udostępnienia żądanych informacji jest niezasadna z uwagi na upływ [...] lat od zrealizowania programu naprawczego przez P. S.A. Po rozpoznaniu powyższego wniosku P. S.A. decyzją z dnia [...] maja nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. powtarzając argumentacje przedstawioną we wcześniejszej decyzji. Dodatkowo Bank stwierdził, że żądane informacje pomimo upływu czasu nadal posiadają wartość gospodarczą dla Banku i tym samym podlegają ochronie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. B. wniósł o nakazanie Bankowi wydania żądanych informacji i zbadanie, czy w sprawie istnieje przesłanka zachowania tajemnicy. Dodatkowo w piśmie precyzującym skargę, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. W odpowiedzi na skargę P. S.A. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga A. B. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Powyższe kwestie zostały bowiem przesądzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 61/11, w którym Sąd wskazał, że P. S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje mają charakter informacji publicznych. Natomiast sporna jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W myśl art. 5 cytowanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). W niniejszej sprawie Bank odmawiając udostępnienia wnioskodawcy "Programu naprawczego P. S.A. na lata [...]", przyjętego i rozpatrzonego pozytywnie przez Komisję Nadzoru Bankowego, powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz.1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Bank nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżący zawierają dane techniczne, organizacyjne Banku lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których Bank podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem Bank nie wykazał przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stwierdzenie Banku, że żądane informacje nie zostały nigdzie podane do publicznej wiadomości, a ich ujawnienie mogłoby godzić w jego interesy, jest, w ocenie Sądu, niewystarczające i niepoparte żadnymi dowodami. Stąd też powołanie się przez Bank na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych informacji i wydanie, w oparciu o art. 16 w zw. z art. 17 i w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji. Należy mieć również na uwadze, że organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej wydaje decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1 ustawy), a zatem stosuje w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że podmiot zobowiązany, podejmując decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on uwzględnić interes strony, gdy nie sprzeciwia się temu interes społeczny (art. 7 kpa), obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa), musi wreszcie w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Tymczasem w niniejszym postępowaniu Bank zaniechał przestrzegania tych reguł, a zatem naruszył art. 7 i art. 77 i 107 Kpa, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy do decyzji, o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie Bank, który decyzję wydał mieści się w kategorii podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, zatem w stosunku do tego podmiotu nakaz wskazania elementów o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 należy stosować odpowiednio. Tymczasem w wydanych decyzjach Banku brak jest informacji na temat imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Reasumując w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie odpowiadają prawu, dlatego też Bank ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.