II SA/Wa 179/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2012 r. J. P. zwróciła się do Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o wydanie zaświadczenia stwierdzającego możliwość wykupu mieszkania przy ul. [...] w W. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr sprawy [...], na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 i art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na to, że przedmiotowy lokal nie znajduje się w żadnym z zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (w dniach [...] czerwca i [...] października 2011 r.) wykazów lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, o których mowa w § 3 ust. 1 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. nr 85, poz. 464). W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P. zarzuciła mu naruszenie art. 217 § 2 Kpa przez błędne ustalenie, że nie przysługuje jej interes prawny w urzędowym poświadczeniu jej praw do wykupu zajmowanego lokalu przy ul. [...] na warunkach obowiązujących w 2011 r. Ponadto zarzuciła mu nieuwzględnienie pisma organu nadrzędnego, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych ([...]) z dnia [...] września 2012 r., w którym organ ten przychylił się do jej stanowiska dotyczącego umożliwienia wykupu zajmowanego lokalu. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia o możliwości wykupu zajmowanego lokalu na warunkach obowiązujących w 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 219 w zawiązku z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, podlegającą regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 2 Kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w pkt 2 powołanego przepisu, organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika zatem, że organ może odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści, jeżeli musiałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Organ wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], którego najemcą jest wnioskodawczyni, jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW. W związku z tym podlega procedurom sprzedaży mieszkań określonym przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ww. ustawy, sprzedaży lokali dokonuje w drodze umowy dyrektor oddziału regionalnego Agencji (w niniejszej sprawie Dyrektor ZZM MSW) na pisemny wniosek osoby uprawnionej, jeżeli lokal mieszkalny zamieszczony jest w rocznym planie sprzedaży. Na podstawie § 3 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia MSWiA, Dyrektor Zarządu w terminie do 30 września każdego roku sporządza i przekazuje do zatwierdzenia ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Lokale mieszkalne ujęte w zatwierdzonych przez ministra wykazach podlegają sprzedaży zgodnie z rocznymi planami sprzedaży (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA). Roczny plan sprzedaży ustala Dyrektor Zarządu do dnia 31 stycznia każdego roku w oparciu o wykaz lokali zatwierdzony przez Ministra Spraw Wewnętrznych (§ 3 ust. 3 rozporządzenia MSWiA). Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. nie znajduje się w wykazach lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz w dniu [...] października 2011 r. Wobec powyższego wymieniony lokal mieszkalny nie został również uwzględniony w rocznym planie sprzedaży lokali w 2012 r. Skutkiem powyższego J. P. nie otrzymała zawiadomienia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., nie może być również zawarta umowa sprzedaży wymienionego lokalu mieszkalnego pomiędzy Dyrektorem ZZM MSW a Panią J. P. Organ stwierdził, że mając na uwadze stan faktyczny sprawy, nie kwestionując interesu prawnego zainteresowanej w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSW uprawniony był odmówić wydania zaświadczenia o treści przez nią żądanej. W przeciwnym wypadku wydanie takiego zaświadczenia prowadziłoby do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej ewidencji – tj. z wykazem lokali mieszkalnych umieszczonych w rocznym planie sprzedaży lokali mieszkalnych na 2012 r. Tylko bowiem osoby zajmujące lokale mieszkalne uwzględnione w rocznym planie sprzedaży lokali mieszkalnych w 2012 r. uprawnione są do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego możliwość wykupu mieszkania w 2012 r. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie Dyrektora ZZM MSW z dnia [...] października 2012 r. nr spr. [...] należało utrzymać w mocy. Pismo MSW z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na które powołuje się skarżąca w zażaleniu potwierdza jedynie możliwość wdrożenia przez ZZM MSW procedur prowadzących do sprzedaży lokalu zajmowanego przez wnioskodawczynię, nie może być jednak podstawą do stwierdzenia, iż najemca lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. uprawniony jest do jego wykupu w 2012 r. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zarzuciła mu: – naruszenie art. 217 § 2 Kpa poprzez błędne ustalenie, iż nie przysługuje jej interes prawny w urzędowym poświadczeniu jej praw do wykupu zajmowanego lokalu na warunkach obowiązujących w roku 2012, skoro od początku 2012 r. jest osobą uprawnioną do wykupu, a z powodu uchybień – przeoczenia organu administracyjnego – lokal ten nie został ujęty w rocznym planie sprzedaży, – nieuwzględnienie pisma Ministra Spraw Wewnętrznych ([...]) z dnia [...] września 2012 r., w którym organ ten przychylił się do jej stanowiska dotyczącego umożliwienia wykupu zajmowanego lokalu, – naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności przez zaniechanie zbadania, z jakich powodów lokal zajmowany przez skarżącą nie został ujęty w rocznym planie sprzedaży, pomimo, iż bezspornie była i jest uprawniona do wykupu lokalu spełniając wszystkie warunki wymagane przez prawo, – naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przyczyn nieujęcia lokalu w rocznym planie sprzedaży, chociaż powinien być w nim ujęty. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW, a nadto o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia żądanej treści i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że jako osoba posiadająca bezterminową rentę rodzinną, od chwili śmierci męża była uprawniona do wykupu zajmowanego lokalu już w 2012 r. w myśl obowiązujących przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz rozporządzenia MSWiA w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA. Skarżąca podniosła też, że z przyczyn od niej niezależnych, przez zaniedbanie Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW, dotychczas bezprawnie uniemożliwiono jej wykup przedmiotowego lokalu pomimo spełnienia wszystkich wymogów do wykupu w 2012 r., a więc na zasadach preferencyjnych. W 2013 r. takiej możliwości zaś nie będzie. Nadmieniła również, że przedmiotowy lokal był ujęty w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży jeszcze za życia męża, a po jego śmierci uniemożliwiono jego wykup, twierdząc, że nie jest ujęty w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży. Tym samym poprzez takie działanie naruszono jej interesy, gdyż zajmowany lokal powinien być ujęty w wykazie. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że powinno się jej umożliwić wykup lokalu na warunkach obowiązujących w 2012 r. oraz stwierdziła, że interesują ją przyczyny nieujęcia lokalu w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną, z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmiennictwie dominuje pogląd, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracji publicznej przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów (B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, CH. Beck, Warszawa 2005, s. 807). Przepisy regulujące kwestie zaświadczeń zostały zamieszczone w Dziale VII. "Wydawanie zaświadczeń" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "Kpa". Zgodnie z przepisem art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast stosownie do § 2 ww. przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Natomiast w myśl art. 218 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej gromadzący w ramach swej właściwości dane ewidencyjne nie może odmówić ich udostępnienia osobie mającej w tym interes prawny. Ponadto postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przepisie art. 218 § 2 Kpa, może, lecz nie musi być przeprowadzone. Kwestia ta została więc pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Pełni ono przy tym tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestrów bądź zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, iż zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do określonych w art. 75-86 Kpa (por. wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r., SA/Ł 3105/95, OSP 1998, Nr 6, poz. 106). W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego możliwość wykupu zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku znajdującym się przy ul. [...] w W., będącym własnością Skarbu Państwa i pozostającym w zarządzie Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Zasadnie zatem przyjął organ, że podlega on procedurom sprzedaży mieszkań określonym przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 85, poz. 464). Stosownie do treści art. 57 ust. 1 powołanej ustawy, sprzedaży lokali mieszkalnych dokonuje w drodze umowy dyrektor oddziału regionalnego Agencji (w rozpoznawanej sprawie – Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW) na pisemny wniosek osoby uprawnionej, jeżeli lokal mieszkalny zamieszczony jest w rocznym planie sprzedaży. Natomiast w myśl § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia , Dyrektor Zarządu w terminie do 30 września każdego roku sporządza i przekazuje do zatwierdzenia ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Lokale mieszkalne ujęte w zatwierdzonych przez ministra wykazach podlegają sprzedaży zgodnie z rocznymi planami sprzedaży (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Roczny plan sprzedaży ustala Dyrektor Zarządu do dnia 31 stycznia każdego roku w oparciu o wykaz lokali zatwierdzony przez Ministra Spraw Wewnętrznych (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Ponad wszelką wątpliwość lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. nie występuje w wykazach lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz w dniu [...] października 2011 r. Nie został również uwzględniony w rocznym planie sprzedaży lokali w 2012 r. W takiej sytuacji zasadnie Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, bowiem stan taki nie wynika z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa ta nie jest, wbrew zarzutowi skarżącej, równoznaczna ze stwierdzeniem, że nie posiada ona uprawnień do wykupu lokalu w przypadku, kiedy zostałby on uwzględniony w planie sprzedaży. W niniejszej sprawie ze względu na ustalony stan faktyczny, zbędne było badanie przesłanki interesu prawnego skarżącej w wydaniu zaświadczenia. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż jak już Sąd wskazał, przedmiotowe postępowanie ma charakter uproszczony, zaś zarzucane uchybienia dotyczą kwestii przyczyn nieujęcia przedmiotowego lokalu w rocznym planie sprzedaży. Kwestie te wykraczają poza wyraźnie określony przedmiot postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia żądanej treści. Nie jest trafny także zarzut nieuwzględnienia pisma Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r., w którym jedynie uznano za prawnie uzasadnione podjęcie procedur zmierzających do sprzedaży lokalu zajmowanego przez skarżącą. Treść tego pisma nie ma znaczenia dla prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), orzekł jak w sentencji wyroku.