II SA/Wa 1791/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego S. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiot skargi S.K. (dalej: Skarżący) stanowi decyzja nr [...] Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ II instancji) z [...] lipca 20223 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: Organ I instancji) z [...] maja 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wnioskiem z 3 marca 2023 r. zwrócił się do Organu I instancji o udostępnienie wydanych w pierwszej instancji w czerwcu 20 2 r. decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf oraz o odmowie skrócenia obowiązywania taryf, o których mowa w art. 24c ust. 2 i 3 ustawy z 7 czerwca 2001 n o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 20Ź3 r., poz. 537 ze zm.). Organ I instancji pismem z 13 kwietnia 2023 r. wezwał Skarżącego do wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ponieważ uznał ją za informację przetworzoną. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Organ I instancji decyzją nr [...] z [...] maja 2023 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu podniósł, że szeroki zakres żądanych danych, proces ich przeglądu i anonimizacji doprowadzi do uzyskania informacji przetworzonej. Jak stwierdził, zostanie utworzony cały zbiór opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych ze wszystkich posiadanych materiałów, wymagający nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania Organu. Powyższą argumentacją potwierdził, że uznał żądaną informację za przetworzoną. Wnioskodawca nie wykazał w sprawie szczególnego interesu publicznego oraz faktu, jak żądana informacja wpłynie na poprawę funkcjonowania administracji publicznej. Zdaniem Organu I instancji w sytuacji, gdy wnioskodawca pozostaje bezczynny w takim zakresie, to na organie ciąży obowiązek oceny, czy udzielenie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie Organ I instancji samodzielnie zbadał przesłanki przemawiające, bądź nie, za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, uznając, że taki interes w przedmiotowej sprawie nie występuje. Powołując się na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r., wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w przypadku informacji publicznej przetworzonej jej udostępnienie może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania prawidłowej oceny "szczególności dla interesu publicznego" znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również to, czy informacja przetworzona może zostać konkretnie wykorzystana dla dobra publicznego. Status prawny podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych mają zatem wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. W sytuacji gdy wskazywany przez wnioskodawcę cel co do zasady mieści się w pojęciu interesu publicznego, ale podmiot nie jest w stanie realnie wykazać, że uzyskane informacje zostaną wykorzystane w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa, brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej. Pismem z 2 czerwca 2023 r. Skarżący odwołał się od decyzji Organu I instancji. Organ II instancji na wstępie wymienioną decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że warunkiem dostatecznym odmowy udostępnienia żądanej informacji był fakt braku odpowiedzi Skarżącego na wezwanie z 13 kwietnia 2023 r. Skarżący miał realną możliwość wykazania, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie przedmiotowej informacji, z której nie skorzystał. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, na przykład w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Chęć uzyskania treść decyzji odmawiających zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków czy odmawiających skrócenia okresu obowiązywania taryfy z pewnością nie wiąże się interesem publicznym i uzasadnioną potrzebą usprawnienia funkcjonowania organów administracji publicznej, może natomiast być potrzebą wewnętrzną sprowadzającą się jedynie do polemiki z organem, wykorzystaniem przedmiotowych treści do publikacji prywatnej, a nawet wykorzystaniem ich w toczących się postępowaniach administracyjnych w zakresie taryf, w których Skarżący reprezentuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ II instancji, jak stwierdził, z urzędu bowiem dysponuje widzą, że Skarżący w takich postępowaniach występuje i spotkał się z odmową zatwierdzenia taryfy. Co więcej, na gruncie innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej w podobnym zakresie deklarował on, że żądane informacje mają na celu ustalenie jednolitości w zakresie stosowania prawa, oceny przestrzegania prawa w ramach praw obywatelskich, a w razie stwierdzenia naruszenia prawa żądania pociągnięcia winnych do odpowiedzialności. Zebrany materiał miał być wykorzystany również do publikacji. Skarżący pismem z 1 września 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na decyzję Organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k p a.) i art. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Domagał się stwierdzenia ich nieważności, względnie uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w obu zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje obu instancji wydano z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. W sprawie brak jest sporu między Stronami w zakresie uznania żądanych informacji za informację publiczną. Dla porządku Sąd stwierdza, że na Organie I instancji ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Wody Polskie są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), co wynika wprost z literalnego brzmienia art 239 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej: p.w ); natomiast zgodnie z art. 244 p.w. pracą regionalnych zarządów gospodarki wodnej kierują ich dyrektorzy. Również żądana przez Skarżącego informacja mieści się w przedmiotowym zakresie u.d.i.p. W świetle art. 6 ust. 1 pkt u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d) oraz o treści aktów administracyjnych (pkt 4 lit. a tiret 1). Osią sporu między Stronami w sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy należy uznać informację objętą wnioskiem za przetworzoną. Zdaniem Sądu odpowiedź na powyższe pytanie powinna być przecząca. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych ułatwia opisowe odkodowanie definicji tego pojęcia. Informacja przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot obowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; CBOSA). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; CBOSA). Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę, a zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakiej musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; CBOSA). W niniejszej sprawie argumentacja Organów obu instancji uzasadniająca uznanie żądanej informacji publicznej za przetworzoną nie przekonała Sądu, gdyż nie spełniała wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Najważniejszy fakt rzutujący na ocenę Sądu stanowi kontaminacja pojęć przetworzenia i przekształcenia informacji dokonana przez Organ I instancji, na co Organ II instancji nie zwrócił uwagi, rozpatrując odwołanie. Przekształcenie informacji polega na dokonaniu zmian w jej nośniku, np. poprzez zmianę formatu pliku z zapisanymi danymi, zeskanowanie dokumentów celem przesłania mailem, a także ich anonimizację. Tego typu czynności nie ingerują co do zasady w treść informacji, a jedynie w jej formę; produktem przekształcenia informacji prostej (tzn. nieprzetworzonej) jest nadal informacja prosta (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 831/16, CBOSA). W przedmiotowej sprawie Organ I instancji uznał, że w wyniku przeglądu i anonimizacji akt postępowań administracyjnych dojdzie do uzyskania informacji przetworzonej. Jak sam przyznaje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w czerwcu 2022 r. wydał 3 decyzje objęte wnioskiem (drugi akapit od góry na stronie 3 decyzji). Odnalezienie tak niewielkiej objętości dokumentów w prowadzonych przez Organ I instancji rejestrach, ich anonimizacja, zeskanowanie i doręczenie Skarżącemu drogą elektroniczną nie wyczerpują w mniemaniu Sądu przesłanek przetworzenia informacji wskazanych we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia wyroku. Również kryterium doboru danych wskazane we wniosku przez Skarżącego nie determinuje skomplikowanej i czasochłonnej analizy dużej liczby decyzji administracyjnych celem odnalezienia stosownych aktów, skoro Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (należy w tym miejscu podkreślić, odmownej) podaje liczbę decyzji objętych wnioskiem Skarżącego. W niniejszej sprawie Organ I instancji naruszył również art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ błędnie uznał, że informacja objęta wnioskiem ma charakter przetworzony. Skutkowało to wezwaniem Skarżącego do wskazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego, a następnie wydaniem decyzji o odmowie jej udostępnienia. Również Organ II instancji nieprawidłowo zastosował art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję oraz przyjmując, że Organ I instancji prawidłowo wezwał Skarżącego do wykazania szczególnej istotności jej udostępnienia dla interesu publicznego. Wyżej opisana sekwencja działań Organów obu instancji nie miała oparcia w obowiązującym prawie, zatem Sąd uznał, że naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. miało wpływ na wynik sprawy, przez co orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a jak w pkt. 1 sentencji. Orzekając ponownie Organy uwzględnią ocenę prawną Sądu, a w szczególności poprawnie ocenią, czy żądana przez Skarżącego informacja ma charakter przetworzony. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia spraw. W myśl art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, zalicza się poniesione przez nią koszty sądowe, koszty jej przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, natomiast zgodnie z art. 211 w zw. z art. 212 § 1 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe (wpis i opłata kancelaryjna) i zwrot wydatków. W niniejszej sprawie Sąd na poczet kosztów postępowania zaliczył wpis od skargi w wysokości 200 (dwustu) zł i na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 sentencji. ----------------------- #