II SA/Wa 1794/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie w związku z brakiem rozpoznania pisma postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej PwKAS, przedstawił J. N. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu [...] maja 2017 r. J. N. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia propozycji służby. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2017 r. Izba Administracji Skarbowej w [...] poinformowała J. N., że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącego. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. J. N. złożył "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzje o zwolnieniu ze służby. Izba Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowała J. N., że przepisy ustawy PwKAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W dniu [...] czerwca 2017 r. J. N. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. Odpowiadając na powyższe Izba Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformowała J. N., iż brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka jest przedkładana pracownikom i funkcjonariuszom. Pismami z dnia [...] lipca 2017 r. J. N. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenia w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku oraz pomimo upływu ustawowego terminu, jak również braku merytorycznego załatwienia jego odwołania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej, poinformował skarżącego, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, w związku z czym brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. J. N., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] października 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], zarzucając nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącemu propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. PwKAS tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek oraz niekonstytucyjność poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. W obszernej skardze przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł kwestie odnoszące się do zagadnienia nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności z dnia [...] sierpnia 2017 r. Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie znajdują uzasadnienia zarzuty merytoryczne skargi, sprawa bowiem objęta zakresem skargi nie była przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego ani też przedmiotem postępowania administracyjnego. Podał, że sprawy dotyczące propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby nie mają charakteru administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.) - dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga J. N. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżone pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest odpowiedzią organu na zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 17 lipca 2017 r. wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu sprzed dniem 1 czerwca 2017 r.) w związku z "brakiem rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby wyrażonej w propozycji pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r.". Pismo to wyjaśnia, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 k.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczne jest jednak ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności. Z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10, Lex nr 1145577). Skarga jest zatem niedopuszczalna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu