II SA/Wa 1795/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Janusz Walawski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu "skargi" z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz ponowne przeliczenie wysokości powyższego ekwiwalentu, odmówił skarżącemu B. J. wznowienia postępowania dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W uzasadnieniu podał, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy nie była przedmiotem postępowania administracyjnego i nie skończyła się wydaniem ostatecznej decyzji w myśl kodeksu postępowania administracyjnego Zatem brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania. Jednocześnie nadmieniono, iż w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w sprawie niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Kierowanie więc do organu jakichkolwiek wniosków o ponowne przeliczenie i wypłatę świadczenia jest przedwczesne, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o nie po dokonaniu zmian legislacyjnych w przedmiotowym zakresie. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r., Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Tak samo postanowieniem organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). W myśl zaś art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wskazano dalej, że w myśl art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Zatem sama treść tego przepisu kreuje po stronie organu obowiązek wypłaty, której dokonanie jest czynnością materialno – techniczną, natomiast odmowa wypłaty wymaga wydania decyzji administracyjnej. Świadczenie wymienione w powyższym przepisie jest ściśle związane ze zwolnieniem ze służby, a zatem właściwy do oceny, czy jest ono należne, konsekwencją której jest dokonanie wypłaty bądź wydanie decyzji o odmowie wypłaty, będzie organ Policji, który zwolnił policjanta ze służby. W sytuacji zatem, gdy policjant, któremu wypłacono omawiany ekwiwalent pieniężny żąda ponownego jego ustalenia składając wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego tego ekwiwalentu (podobnie wniosek o ponowne obliczenie i wypłatę tego ekwiwalentu), właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku jest ostatni przełożony w sprawach osobowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący B. J. został zwolniony ze służby w Policji przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] i to ten organ ustalał uprawnienie zwalnianego policjanta do omawianego ekwiwalentu (w tym wypadku potwierdził możliwość dokonania wypłaty tego ekwiwalentu). Nie ma natomiast znaczenia, że wypłaty danego świadczenia pieniężnego w dotychczasowej wysokości dokonano ze środków finansowych, których dysponentem był Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] winien zatem wniosek skarżącego przekazać Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] jako organowi właściwemu w sprawie, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Podkreślono, że stwierdzenie "umarza postępowanie pierwszej instancji" musi być w postępowaniu zażaleniowym stosowane odpowiednio, co oznacza, że w niektórych sprawach nie można będzie go zastosować, wystarczające bowiem będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznaczać będzie niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. O tym więc, jakie powinno być rozstrzygnięcie organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie, będą decydowały okoliczności każdej sprawy. Zatem w kontekście powyższego, organ II instancji na gruncie niniejszej sprawy nie jest uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy", gdyż oznaczałoby to prowadzenie postępowania mimo braku właściwości organu. Niedopuszczalnym także byłoby przekazanie niniejszej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest również podstaw do "umorzenia postępowania pierwszej instancji", bowiem ma ono miejsce wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i stało się bezprzedmiotowe, zaś w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte, a organ rozpoznający sprawę w I instancji był niewłaściwy do jej rozpoznania. Niezależnie od powyższego, biorąc pod uwagę fakt, że w skierowanym do Komendanta Głównego Policji zażaleniu skarżący zawarł odrębne żądanie dokonania ponownego obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, natomiast do rozpatrzenia tego żądania właściwy jest Komendant Miejski Policji w [...], to zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Skarżący powinien zatem w zakresie wskazanego żądania wnieść odrębne podanie do właściwego organu, o ile już tego nie dokonał. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 2 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. J. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji w całości oraz uchylenie aktu pierwszej instancji, celem umożliwienia mu ponownego rozpoznania sprawy, lub zgodnie z wymogami art. 65 § 1 k.p.a, przekazane jej do organu właściwego, z powiadomieniem o tym wnoszącego podanie i stosownym uzasadnieniem zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77§ 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na założeniu, iż [...] Komendant Wojewódzki Policji, samodzielnie błędnie, uznał się za władnego rozstrzygać w kwestii naliczania przedmiotowego ekwiwalentu, podczas gdy ten jedynie stosował wieloletnią praktykę w tym względzie, zaś wydając decyzję będącą przedmiotem zażalenia, zastosował się ściśle do wytycznych KGP. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i nie wypowiedzenie się co do istoty sprawy, mimo istnienia przesłanek dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wraz z wytycznymi uwzględniającymi obecny stan prawny. 3) nie wydanie stosownych wytycznych, pomimo prawomocnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 30 października 2018 r., sygn. Akt K 7/15, Dz. U. z roku 2019, poz. 161) oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku (wyrok III SA/Gd 218/19 z dnia 23 maja 2019 r.), które by umożliwiły Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] zaspokojenie słusznych, wobec istniejącego stanu prawnego jego żądań, a byłoby również właściwszym odniesieniem się do jego prośby o "spowodowanie ponownego przeliczenia i jak najszybszą wypłatę" przedmiotowego ekwiwalentu, niż odsyłanie go w tej kwestii do Komendanta Miejskiego Policji w [...], który otrzymał wytyczne odmawiania takim żądaniom, z uwagi na brak rozporządzeń wykonawczych (celem skarżącego naprawdę nie jest wysyłanie pism do różnych instancji. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – zakwestionował argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Komendant Główny Policji zasadnie uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop poprzez ponowne jego przeliczenie. Organem właściwym był bowiem Komendant Miejski Policji w [...], który w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji był organem właściwym jako organ osobowy, do określenia należnych mu świadczeń. Zatem ten organ był w właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. W przypadku braku właściwości, Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., powinien przekazać przedmiotowy wniosek skarżącego według właściwości do Komendanta Miejskiego Policji w [...], jako organowi właściwemu w sprawie, zawiadamiając jednocześnie o tym skarżącego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2) in fine w zw. z art. 144 k.p.a., stanowiącymi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, bowiem ograniczenie to wynika z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem ma ono zastosowanie tylko do przypadków, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe, a w szczególności, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, która to sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mimo, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone postanowienie ograniczył się jedynie do uchylenia postanowienia organu I instancji i nie umorzył postępowania prowadzonego przez ten organ, to Sąd uznał, że naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.