II SA/Wa 1797/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Teresa Zyglewska Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania policyjnej emerytury w drodze wyjątku - oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. działając na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie przyznania L. W. policyjnej emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: L. W. pełniła służbę w b. Milicji Obywatelskiej w okresie od 1 grudnia 1976 r. do 15 marca 1990 r. Została zwolniona ze służby z dniem 15 marca 1990 r. na własną prośbę, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181 ze zm.). W dniu zwolnienia ze służby wnioskodawczyni nie legitymowała się 15 letnim okresem służby wymaganym do nabycia prawa do emerytury na podstawie obowiązujących wtedy przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.). W okresie od 1 kwietnia 1990 r. do 31 maja 1992 r. pobierała rentę inwalidzką przyznaną w związku z czasowym orzeczeniem inwalidztwa trzeciej grupy bez związku ze służbą. Prawo do tego świadczenia utraciła w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w S. stwierdzającym brak inwalidztwa u zainteresowanej. W związku z utratą prawa do renty inwalidzkiej ubiegała się o ponowne przyjęcie do służby w Policji, do której nie została przyjęta. W dniu 9 stycznia 1993 r. L. W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych z prośbą o przyznanie emerytury w trybie wyjątkowym, zgodnie z art. 75 obowiązującej wówczas ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin. Minister Spraw Wewnętrznych działając w powyższym trybie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. przyznał L. W. emeryturę w trybie wyjątkowym. Stosownie do posiadanej przez zainteresowaną wysługi emerytalnej, wysokość emerytury wyjątkowej została ustalona w wymiarze stanowiącym 49 % podstawy jej wymiaru. W wysłudze emerytalnej zainteresowanej nie został uwzględniony okres 5 letnich studiów wyższych odbytych przed wstąpieniem do służby, albowiem okres ten nie mógł być zaliczony. Po wejściu w życie z dniem 26 maja 1994 r. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin wnioskodawczyni ubiegała się o doliczenie do wysługi emerytalnej następujących okresów: studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby w MO. Organ emerytalny decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił wnioskodawczyni doliczenia ww. okresów do emerytury wyjątkowej, gdyż przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przewidują zaliczenia takich okresów do świadczeń wyjątkowych. Prawidłowość stanowiska organu została potwierdzona wyrokiem Sądu Okręgowego w W. Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] i wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [....], który oddalił apelację zainteresowanej. L. W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o doliczenie do emerytury wyjątkowej okresów studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił doliczenia ww. okresów do emerytury, gdyż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie pozwala na doliczenie do emerytury wyjątkowej jakichkolwiek okresów. Decyzja ta, wobec niewniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stała się ostateczna. W dniu 27 listopada 2010 r. L. W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o przyznanie prawa do emerytury obejmującej w swoim wymiarze wliczenie pełnych okresów składkowych i nieskładkowych. Wniosek umotywowała zmianą stanu prawnego wprowadzoną przez ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), która umożliwiła doliczenie osobom, mającym ustalone prawo do emerytury na warunkach określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, na ich wniosek, nieuwzględnionych dotychczas w wymiarze emerytury okresów składkowych i nieskładkowych, w tym okresów nauki w szkole wyższej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił uwzględnienia wniosku i na skutek wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy. W argumentacji decyzji wskazano, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) zawiera w art. 8 ust. 1 regulację analogiczną do przewidzianej w art. 75 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, która przewiduje możliwość przyznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może przyznać zaopatrzenie emerytalne w drodze wyjątku osobie, która wskutek szczególnych okoliczności nie nabyła prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie oraz określić jego wysokość w granicach odpowiedniego świadczenia przewidzianego w ustawie. Dyspozycja powyższego przepisu ustawy zezwala Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji na przyznanie zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku, albo na odmowę jego przyznania. Powyższa regulacja ma charakter pełny i wyczerpujący. Oznacza to, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku nie mają zastosowania pozostałe przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Stosownie, bowiem do treści art. 16 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), funkcjonariuszom, którzy spełniają warunki określone w art. 12 tej ustawy (tj. legitymują się 15 letnim okresem służby) zalicza się do wysługi emerytalnej w myśl art. 15 cytowanej ustawy posiadane przed przyjęciem do służby okresy składkowe i nieskładkowe oraz zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, m. in. okresy składkowe przypadające po zwolnieniu ze służby. Zaznaczyć należy, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), nie przewiduje również dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uprawnień do zaliczania jakichkolwiek okresów składkowych bądź nieskładkowych dla celów emerytalnych. Z uwagi na fakt, że L. W. nie legitymuje się 15 letnim okresem służby - nie posiada prawa do emerytury obliczonej na podstawie art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Zatem nie jest uprawniona do zwiększenia emerytury określonej zarówno przepisem art. 15 (tj. doliczenia do wysługi emerytalnej m.in. okresów nieskładkowych), jak również przepisem art. 14 ust. 1 ustawy, (tj. doliczenia do wysługi emerytalnej m.in. okresów składkowych po zwolnieniu ze służby), o których uwzględnienie w wymiarze emerytury wyjątkowej zainteresowana wnosi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. L. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Wskazując na nienależytą interpretację przepisów prawnych przez organ - co w konsekwencji dyskryminowało ją wobec prawa, a także wskazując na błędną interpretację stanu faktycznego, żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi odniosła się do zmian przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które umożliwiały zaliczenie do wymiaru emerytury okresów: studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może określać zwiększenie świadczenia przyznanego w drodze wyjątku poprzez zaliczenie okresów: studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonana przez organ zaskarżonymi decyzjami odmowa takiego zaliczenia i w rezultacie zwiększenia zainteresowanej świadczenia w drodze wyjątku jest prawidłowa. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) Funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie: właściwy do spraw Wewnętrznych (...), każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powyższa norma ma charakter lex specialis i dlatego nie można interpretować jej w oparciu o zwykłe ustawowe zasady przyznawania funkcjonariuszom emerytur, czy innych świadczeń. Norma ta ma charakter wyjątkowy i gdyby jej interpretację rozszerzyć o zasady zwykłe, straciłaby ona swój sens. Podkreślić tu należy, iż norma ta umożliwia przyznanie świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, a zatem wobec takich okoliczności, które uniemożliwiają przyznanie danego świadczenia w trybie zwykłym. Z tego względu norma ta uniemożliwia jednoczesne stosowanie przepisów ustawy normujących typowe stany i charakterystyczny dla niej stan szczególnych okoliczności. Regulacje te wprost wykluczając się. Dlatego przyznanie danego świadczenia w trybie zwykłym wyklucza tryb wyjątkowy. Tymczasem wniosek skarżącej z dnia 27 listopada 2010 r. dotyczy takiego połączenia obu nieprzystających do siebie trybów. Zwykłego i wyjątkowego, co jest prawnie niedopuszczalne. Trafnie argumentuje organ, iż z uwagi na fakt nie legitymowania się przez skarżącą w trybie zwykłym 15 letnim okresem służby, zostało jej przyznane w 1993 r., na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, świadczenie wyjątkowe. Wskazywane przez skarżącą okresy nie mogły być wówczas zaliczone do wyliczenia świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym. Dlatego na gruncie obecnej jak i ówczesnej ustawy żądanie takie nie jest możliwe do uwzględnienia w trybie świadczenia wyjątkowego. W powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Osobny problem stanowi pominięte przez organ zagadnienie ewentualnego umorzenia postępowania, będące konsekwencją zbadania, czy dopuszczalne jest rozpatrywanie ponownego wniosku zainteresowanej o ponowne przyznanie przyznanego już wcześniej ostateczną decyzją (z dnia [...] stycznia 1993 r.) świadczenia i nadto rozpatrywanie ponownego wniosku zainteresowanej o inny sposób wyliczenia tego świadczenia (uwzględnienie wskazanych okresów), gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja (z dnia [...] listopada 2006 r.) odmawiająca takiego "innego" wyliczenia (dotycząca bezspornie tych samych okresów). Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wyciągnięcie konsekwencji z faktu istnienia powyższych decyzji w istocie rzeczy nie zmieniłoby sytuacji skarżącej, dlatego z tych względów podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia można uznać za dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogłyby skutkować ich uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.