II SA/Wa 1797/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego z urzędu oddala skargę Wnioskiem personalnym nr [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. p.o. Dyrektor Departamentu [...]ABW zwróciła się do Dyrektora Biura Kadr ABW o przeniesienie [...]. J.B. ([...]w Grupie Dyspozycyjnej Szefa ABW w Biurze Kadr ABW) z urzędu z miejscowości R. do miejscowości W. z Grupy Dyspozycyjnej Szefa ABW na stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu [...]ABW (stanowisko etatowe nr [...]), bez zmiany grupy zaszeregowania oraz pozostałych składników uposażenia. Pismem nr [...] z dnia [...]lipca 2018 r. działając na podstawie art. 50, art. 54 ust. 3 oraz art. 55 ust 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 ze zm.) - Szef ABW zaproponował [...]. J.B. przeniesienie z urzędu z miejscowości R. do miejscowości W. z Grupy Dyspozycyjnej Szefa ABW na stanowisko [...]Wydziału [...] Departamentu [...]ABW - bez zmiany grupy zaszeregowania oraz pozostałych składników uposażenia. Ponadto ww. pismo zawierało wezwanie do złożenia pisemnego stanowiska zawierającego zgodę bądź odmowę przyjęcia przedstawionej propozycji kadrowej. Jednocześnie ww. funkcjonariusz został pouczony, że w razie nie ustosunkowania się do przedstawionej mu propozycji w ciągu 5 dni od dnia jej otrzymania lub nie wyrażenia zgody na przeniesienie na wymienione stanowisko służbowe, zgodnie z art. 54 ust, 3 ustawy o ABW oraz AW zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby w ABW. Ponadto [...] J.B. został poinformowany, że jakakolwiek polemika z przedstawioną propozycją kadrową lub próby negocjowania przedstawionych warunków będą traktowane tożsamo z odmową jej przyjęcia. W dniu [...] lipca 2018 r. [...]. J.B. odebrał egzemplarz nr 1 ww. propozycji kadrowej z dnia [...] lipca 2018 r., kwitując odbiór własnoręcznym podpisem na egzemplarzu nr 2 oraz poinformował, że ustosunkuje się do przedstawionej mu propozycji kadrowej odrębnym pismem w terminie 5 dni. Pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., adresowanym do Szefa ABW, [...] J.B. poinformował, że wyraża zgodę na przedstawioną mu propozycję kadrową. Następnie w dniu [...] lipca 2018 r. do Biura Kadr ABW wpłynęło pismo z dnia [...]lipca 2018 r., oznaczone jako wniosek dowodowy, w którym [...]J.B. powołując się na art. 75 § 1, art. 76 § 1, 76a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1257 ze zm.) wystąpił o przeprowadzenie dowodów w sprawie dotyczącej złożonej mu propozycji kadrowej. Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przeniósł J.B. z dniem [...]sierpnia 2018 r. z Grupy Dyspozycyjnej Szefa ABW z urzędu do miejscowości W. na stanowisko [...]Wydziału [...] Departamentu [...] (stanowisko etatowe nr [...]) - bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia, z zachowaniem prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. W uzasadnieniu w/w rozkazu organ wskazał ze zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW po upływie okresu pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6 ustawy, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach. Przytoczony powyżej przepis ma w ocenie organu charakter kategoryczny i nie pozostawia funkcjonariuszowi możliwości polemiki lub wnioskowania o zmianę warunków służby zaproponowanych przez Szefa ABW. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że funkcjonariusz może tylko przyjąć przedstawioną przez Szefa ABW propozycję albo odmówić jej przyjęcia. Uprawnienie funkcjonariusza do kwestionowania prawidłowości przeniesienia na określone stanowisko służbowe na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW pojawia się dopiero po doręczeniu mu rozkazu personalnego Szefa ABW w przedmiocie przeniesienia na to stanowisko. Rozkaz taki, będący decyzją administracyjną może być kwestionowany w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Z kategorycznego charakteru ww. przepisu wynika również, że kolejnym krokiem po przyjęciu przez funkcjonariusza przedstawionej propozycji kadrowej jest wydanie przez Szefa ABW rozkazu personalnego o przeniesieniu funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, tożsame ze stanowiskiem wskazanym w propozycji. Z faktu, że rozkaz personalny Szefa ABW, o którym mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, jest decyzją administracyjną w żadnej mierze nie wynika możliwość prowadzenia postępowania dowodowego po przyjęciu przez funkcjonariusza propozycji kadrowej, które tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - de facto służy zakwestionowaniu przedłożonej propozycji. Takie postępowanie stałoby w sprzeczności z istotą przytoczonego powyżej przepisu ustawy o ABW oraz AW. Z jednej strony, funkcjonariusz w celu uniknięcia zwolnienia ze służby decydowałby się na przyjęcie propozycji kadrowej, a z drugiej strony zraz po jej przyjęciu starałby się ją zakwestionować składając różnego rodzaju wnioski dowodowe. Wobec tego nie mogą zostać zrealizowane wnioski dowodowe sformułowane przez [...] J.B. w piśmie z dnia [...]lipca 2018 r. bowiem nie mogą one mieć żadnego wpływu na treść wydanego rozkazu personalnego, który stanowi pochodną przyjęcia przez funkcjonariusza przedstawionej mu propozycji kadrowej. Odnosząc się do zasadności przeniesienia [...] J.B. na stanowisko służbowe wskazane w rozstrzygnięciu niniejszego rozkazu personalnego stwierdzono, że złożenie funkcjonariuszowi propozycji kadrowej na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW było poprzedzone wnioskiem personalnym p.o. Dyrektora Departamentu [...] ABW wskazującym na występujące w tej jednostce potrzeby kadrowe. Ponadto podkreślono, że [...] J.B. posiada długoletnie doświadczenie w pionie [...] UOP/ABW a więc jest merytorycznie przygotowany do pełnienia służby na stanowisku określonym w niniejszym rozkazie personalnym. Stałym miejscem pełnienia służby przez [...] J.B. jest R. Wobec tego, zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariusza należało również przenieść z R. dopełnienia służby w W . Natomiast stosownie do art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW pełniąc służbę na stanowisku wskazanym w niniejszym rozkazie personalnym funkcjonariusz zachowa prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku dyrektora do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Nadanie niniejszemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności wynika z konieczności niezwłocznego uzupełnienia braków kadrowych w Departamencie [...]ABW oraz zapewnienia niezakłóconego realizowania przez tę jednostkę zadań określonych w art. 5 ustawy o ABW oraz AW. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tut. Sądu wywiódł J.B.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: I. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. Niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 2 i 3 ustawy z dna 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, poprzez przeniesienie strony na stanowisko [...] ABW w W. przed upływem okresu 12 miesięcy przebywania w dyspozycji Szefa ABW pomimo tego, iż przepis ten stanowi, że przeniesienie może nastąpić po upływie tego okresu. 2. Niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW w zw. z § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji (Dz. U, z 2003 r. nr. 52, poz. 453) poprzez uznanie, że stanowisko [...]ABW w W. jest odpowiednim stanowiskiem w rozumieniu ww. ustawy oraz nie uwzględnienie dotychczasowego przebiegu służby strony, posiadanych kwalifikacji zawodowych, predyspozycji i dotychczasowego miejsca pełnienia służby oraz stanu etatowego poszczególnych komórek organizacyjnych, a w szczególności braków kadrowych w komórkach powstałych po zlikwidowanej Delegaturze ABW w R. II. Rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, czy stanowisko eksperta ABW w W., z uwagi na miejsce dotychczasowego pełnienia służby i zamieszkania, jest odpowiednim stanowiskiem w rozumieniu ww. ustawy oraz nie uwzględnienie słusznego interesu strony w tym zakresie i wydanie decyli przekraczającej zakres uznania administracyjnego. 2. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz znoszonych żądań. 3. Naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie prawa wglądu w akta sprawy i sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów pomimo pisemnych wniosków w tej sprawie, zarówno w trakcie postępowania, jak i po jego zakończeniu. 4. Naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie wniosków dowodowych o dołączenie do akt postępowania dokumentów i materiałów będących w dyspozycji organu a nie znanych stronie, 5. Naruszenie art. 77 § 1, 2 i 4 k.p.a. poprzez nie zebranie w sprawie całego materiału dowodowego. 6. Naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odrzucenie wniosków dowodowych strony i powołanie się na błędną podstawę w tym zakresie oraz uznanie, że wnioski te służyły jedynie zakwestionowaniu przedłożonej propozycji kadrowej. 7. Art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istniały podstawy do przeniesienia strony do innej miejscowości, gdyż w sprawie nie zebrano żadnego materiału dowodowego w tym zakresie. 8. Art 81 k.p.a poprzez uznanie, iż istnieją podstawy do przeniesienia do innej miejscowości pomimo braku możliwości wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów. 9. Art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez błędne uzasadnienie faktyczne rozkazu, w szczególności poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. 10. Art. 108 § 1 k.p.a, poprzez nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku jakichkolwiek podstaw do tego i błędne uzasadnienie w tym zakresie. 11. Art. 123 § I i 2 k.p.a. poprzez nie wydanie postanowienia dowodowego w toku sprawy w przedmiocie odrzucenia wniosków dowodowych strony. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty. Skarżący zwrócił nadto uwagę na to, iż w rejonie jego miejsca zamieszkania i dotychczasowego pełnienia służby istnieją braki kadrowe. Podniósł też, iż przenosząc go do miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania o 300 km. organ nie zapewnił mu i jego rodzinie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Podkreślił także, iż w czasie jego poprzedniej trzymiesięcznej służby w W. nie wyznaczono mu obowiązków służbowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie naruszał on prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 54 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zgodnie z którym, po upływie okresu o którym mowa w ust. 2 (tj. po upływie okresu pozostawania w dyspozycji Szefa ABW), funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6 ustawy, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach. Jak wynika z treści w/przywołanej regulacji ustawodawca określił w nim obowiązki i prawa zarówno organu, jaki i strony. Na organ nałożył obowiązek albo przeniesienia funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, albo zwolnienia funkcjonariusza ze służby w razie niewyrażenia przez niego zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko. Pamiętać przy tym należy, iż regulując obowiązki organu ustawodawca nie zobowiązał go do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, ani do wykazania zasadności czy konieczności przeniesienia, jak też do wykazania właściwości doboru nowego stanowiska. Twórca omawianego przepisu określił jedynie, że do przeniesienia może dojść po upływie okresu oznaczonego w ust. 2 tj. po upływie okresu pozostawania w dyspozycji. W tym miejscu, niejako na marginesie dodać należało, iż z treści wspomnianego ust.2 art. 54 ustawy pragmatycznej wynika, że długość okresu nieprzerwanego pozostawania w dyspozycji wahać może się od 1 dnia do 12 miesięcy. Skoro bowiem ustawodawca wskazał, ze funkcjonariusz w takiej dyspozycji może pozostawać "nie dłużej niż 12 miesięcy", to oznacza to, iż omawiany okres może być krótszy od okresu 12 miesięcy. Taki wniosek wypływa wprost z wykładni literalnej w/w normy, skoro doprecyzowano w niej jedynie maksymalny okres pozostawania w dyspozycji i nie wyłączono możliwości krótszego okresu w niej pozostawania. Wracając zaś do materii art. 54 ust. 3 omawianej ustawy i wskazanych w nim uprawnień funkcjonariusza, to sprowadzają się one do prawa przyjęcia zaproponowanego stanowiska, albo do prawa nie wyrażenia zgody na owo przeniesienie, co wiąże się nierozerwalnie ze skutkiem w postaci zwolnienia takiego funkcjonariusza ze służby. Sposób sformułowania treści omawianego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, kończy się z momentem wyrażenia przez niego zgody na to przeniesienie. Zgoda funkcjonariusza oznacza bowiem jego pełną akceptację dla działania organu, w tym również dla dokonanego przez organ określenia nowego stanowiska służbowego i miejsca pełnienia służby. Taka zgoda w konsekwencji wyklucza możliwość późniejszego prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w tym dowodowego. Wobec zgody funkcjonariusza nie istnieje bowiem żaden cel prowadzenia dalszego postępowania. Po wyrażeniu zgody nie istnieje też już bowiem po stronie organu konieczność przekonywania funkcjonariusza do tego, że przeniesienie na które się zgodził jest konieczne, właściwe i uzasadnione. W tym miejscu dodatkowo wyjaśnić też należy, iż istnienie omawianej regulacji w pragmatyce służbowej funkcjonariuszy ABW jest ze wszech miar uzasadnione. Jak słusznie podniesiono to w odpowiedzi na skargę, istotą służby w ABW jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, co oznacza, że zmianę miejsca, a czasem też i warunków służby, należy oceniać według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających skuteczność działania jednostki, a nie według osobistych odczuć funkcjonariusza. Szef ABW odpowiada za działanie Agencji jako całości i dlatego ma prawo w sposób odpowiedni do potrzeb służby (które sam konkretyzuje) wykorzystywać kwalifikacje i predyspozycje podwładnych. Dlatego też Szef ABW ma prawo, wskazując na potrzeby służby, w ramach swoich uprawnień, wynikających z ustawy o ABW oraz AW, przenieść każdego funkcjonariusza na warunkach określonych w art. 54 ust. 3 tej ustawy na określone stanowisko służbowe, które to przeniesienie najpełniej odpowiada interesowi służby. Szef ABW odpowiada bowiem personalnie za prawidłowość prowadzonej przez siebie polityki kadrowej, racjonalnego i celowego wykorzystania funkcjonariuszy w ramach skutecznego i odpowiedniego działania całej podległej mu formacji. Przekładając powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności jako chybiony jawił się zarzut przeniesienia skarżącego przed upływem okresu 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji. Jak to już bowiem wyjaśniono na wstępie niniejszych rozważań, ust. 2 art. 54 ustawy o ABW określił wyłącznie maksymalną długość okresu, w jakim funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa ABW. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "nie dłużej" w świetle zasad prawidłowej legislacji jak i zasad logicznego rozumowania oznacza, że omawiany okres może być krótszy niż 12 miesięcy. Skoro więc w art. 54 ust. 3 omawianej ustawy prawodawca stwierdził, że do przeniesienia może dojść "po upływie okresu o którym mowa w ust. 2" to oczywistym jest, iż chodziło o faktyczny okres pozostawania w dyspozycji a nie maksymalny okres przez jaki funkcjonariusz może w niej przebywać. Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów skargi, to pozostawały one w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący formułując je abstrahował całkowicie od faktów i tego, że wyraził zgodę na przeniesienie go na nowe stanowisko. Skoro zaś zgoda taka zakończyła postępowanie w sprawie przeniesienia, nie sposób czynić organowi skutecznych zarzutów co do tego, że nie prowadził dalszego postępowania. Zgoda wyrażona przez funkcjonariusza jest bowiem najlepszym dowodem na to, że organ dokonując doboru nowego stanowiska, uczynił to w sposób właściwy i zgodny z wolą funkcjonariusza. Nadto dodać należy, iż zgodnie z ugruntowanymi już poglądami judykatury w sprawach służbowych nie jest rolą sądu administracyjnego badanie racjonalności prowadzonej przez organ polityki kadrowej czy autentyczności uwypuklanych przez organ potrzeb formacji. Pomijając nawet już to, że powyższa problematyka należy do wyłącznych prerogatyw osób piastujących funkcje organów, to ustawodawca formułując uprawnienia procesowe Sądu nie wyposażył go w stosowne instrumentarium (jak np. prawo przesłuchiwania świadków czy dopuszczania dowodu z opinii biegłych), umożliwiające weryfikację powyższej materii. Sąd administracyjny będąc sądem prawa, jest uprawniony wyłącznie do badania zgodności rozstrzygnięć organów z obowiązującym prawem. Co zaś się tyczy podniesionych w skardze zarzutów dotyczących braku przydzielenia stronie mieszkania służbowego czy przebiegu wcześniejszej delegacji skarżącego to wyjaśnić należało, że pozostawały one poza zakresem rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Nie mogły więc podlegać ocenie przez Sąd przy badaniu niniejszej skargi. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).