II SA/Wa 1798/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rolniczej w drodze wyjątku : 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą P. D. przyznania renty rolniczej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie dopatrzył się, w rozumieniu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niespełnienie przez zainteresowanego warunków skutkujących brakiem świadczenia w trybie zwykłym. P. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przez organ przepisu art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zakresie oceny braku w jego sprawie szczególnych okoliczności oraz zarzucił naruszenie prawa poprzez wydanie obu decyzji przez tę samą osobę. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Zaskarżoną decyzję z dnia 31 sierpnia 2010 r. wydała bowiem ta sama osoba – Zastępca Prezesa, która brała udział w wydaniu decyzji poprzedzającej. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 (LEX nr 235133) i w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08 oraz uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu powołanej uchwały sygn. akt II GPS 2/06 wskazano, że w świetle zasady określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego uprawnienie do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" ta wymusza między innymi obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W powołanej uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Tak uznał NSA w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., tak też przyjmuje się w doktrynie (m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Dlatego organ powinien ponownie rozpatrzeć wniosek P. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydać decyzję, która powinna być podpisana przez inną osobę niż osoba podpisująca decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt b i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.