II SA/Wa 1799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie wydania R. K. zaświadczenia o treści żądanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Postanowienie wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa a w uzasadnieniu wskazano, co następuje: W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. wpłynął datowany na dzień [...] kwietnia 2013 r. wniosek Pani R. K., w którym na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 Kpa, zażądała wydania zaświadczenia o następującej treści: Od jakiego dnia i na podstawie jakich przepisów prawa w 1990 r. stała się funkcjonariuszem Policji; W jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od dnia stania się policjantem do dnia [...] lutego 1991 r. Wnioskodawczym nadmieniła, że zaświadczenie jest jej potrzebne celem przedłożenia w Sądzie Okręgowym w W. Komendant Wojewódzki Policji w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści i po rozpatrzeniu zażalenia zainteresowanej, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Na skutek skargi R. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1550/13 uchylił powyższe postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że organy obu instancji wskazały nie uzasadniły dlaczego nie mogły wydać żądanego zaświadczenia, poprzestając jedynie na opisaniu stanu faktycznego w sprawie i zacytowaniu przepisów prawa i orzecznictwa sądowego. W ocenie Sądu, organy będąc w posiadaniu kompletnych akt osobowych, nie wyjaśniły dlaczego nie można ustalić daty, od której skarżąca stała się policjantem, nie wskazały dlaczego nie wiadomo na podstawie jakich przepisów prawa skarżąca stała się policjantem i dlaczego nie wiadomo w jakiej jednostce oraz komu podległej pełniła służbę do dnia [...] lutego 1991 r, gdy stała się policjantem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 584/14 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji od wyroku sadu administracyjnego pierwszej instancji i w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż umknęło organom, że zaświadczenie o żądanej treści może być wydane nie tylko na podstawie akt osobowych, ale również na podstawie wszelkich innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Skoro zatem w aktach osobowych istnieje, jak twierdzą organy "luka", to obowiązkiem organu przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy organ dysponuje innymi danymi (poza aktami osobowymi). Wykonując wytyczne Sądów Administracyjnych obu instancji, Komendant Wojewódzki Policji w G. za pośrednictwem Zastępcy Naczelnika Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G. zwrócił się do Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w G. z prośbą o ustalenie, czy w posiadanej przez daną komórkę organizacyjną dokumentacji znajdują się materiały pozwalające na wydanie wnioskodawczyni żądanego zaświadczenia. Z analogiczną prośbą Zastępca Naczelnika Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G. zwrócił się do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w G. Jednocześnie pismem z dnia [...] maja 2016 r. poinformowano R. K. o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w G. poinformował, iż w kierowanej przez niego komórce brak jest dokumentów dotyczących wnioskodawczyni, gdyż zostały przekazane do Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G. Zastępca Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w G. za pismem z dnia [...] maja 2016 r. przekazał natomiast kserokopie kartotek uposażenia za okres od dnia [...] marca 1988 r. do dnia [...] listopada 1991 r. dotyczące Pani R. K. Po dokonaniu analizy tych materiałów, Komendant Wojewódzki Policji w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił wydania R. K. zaświadczenia żądanego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Od tego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła zażalenie do organu drugiej instancji. Komendant Główny Policji, wskazał na wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na treść art. 218 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Podkreślił, iż analiza akt osobowych R. K. oraz zbiorów rozkazów i dokumentów finansowych nie ujawniła okoliczności mogących dać podstawę do wydania żądanego zaświadczenia. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w G. poddał analizie nie tylko akta osobowe R. K., ale również inne dokumenty (dokumenty finansowe, rozkazy personalne), które mogłyby zawierać informacje dające podstawę do wydania wymienionej zaświadczenia o żądanej przez nią treści. W dyspozycji organu nie ma jednak żadnych dokumentów kształtujących stosunek służbowy wymienionej w okresie od dnia [...] października 1989 r. (data wydania rozkazu personalnego nr [...] w przedmiocie mianowana na stanowisko referenta Wydziału Paszportów SB WUSW w G.) do dnia [...] lutego 1991 r. (data wydania rozkazu personalnego nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisku starszego policjanta Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w G.). Wskazać w tym miejscu należy, iż z chwilą powstania Policji rozwiązana została Milicja Obywatelska, natomiast z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa rozwiązano Służbę Bezpieczeństwa. Zgodnie zaś z art. 150 ust. 1 ustawy o Policji, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa, którzy podejmą służbę w Policji albo zostaną zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowują odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. R. K. pełniła służbę w Wydziale Paszportów Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w G., a następnie w Wydziale Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w G., zachowując ciągłość służby. Funkcjonariuszem Policji stała się z mocy prawa w momencie utworzenia tej formacji i przejęcia przez nią kompetencji należących do rozwiązanej Milicji Obywatelskiej. Akta osobowe R. K. oraz dokumenty finansowo - księgowe znajdujące się w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. potwierdzają, że nie został wydany żaden rozkaz personalny potwierdzający powyższy fakt. Powyższe oznacza, że organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem istniejącego stanu, natomiast postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 Kpa polega na odnalezieniu właściwych faktów i okoliczności wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ rejestrów czy zbioru danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Tak więc w przypadku, gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1082/11). Zdaniem Komendanta Głównego Policji organ I instancji dostatecznie wykazał, że nie dysponuje danymi, które umożliwiłyby wydanie R. K. zaświadczenia o żądanej przez wymienioną treści. Same bowiem przepisy zarówno ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jak również ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa nie wskazują dokładnej daty utworzenia Policji, czy też likwidacji Służby Bezpieczeństwa. Wobec niepotwierdzenia faktu pełnienia przez wnioskodawczynię służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. poprzez wydanie stosownego rozkazu personalnego, Komendant Wojewódzki Policji w G. nie ma możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zawarte w art. 218 § 1 Kpa sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy bowiem wykładać w sposób ścieśniający. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09. W rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r., na podstawie którego R. K. została z dniem [...] lutego 1991 r. mianowana na stanowisko służbowe policjanta Wydziału Finansów tej Komendy wskazano, iż wymienieni w powyższym rozstrzygnięciu policjanci są funkcjonariuszami "wydziału paszportów KWP i KRP", jednak wobec braku innych dokumentów, na podstawie których można wskazać dokładną datę mianowania wymienionej w strukturach Policji (Komendy Wojewódzkiej Policji w G.), nie sposób tej daty ustalić w sposób jednoznaczny. Analiza treści zażalenia R. K. prowadzi do wniosku, że domaga się ona potwierdzenia stanu, który nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej przez organ dokumentacji, stanowi on natomiast indywidualną analizę stanu prawnego sprawy dokonaną przez samą zainteresowaną. Natomiast uczynienie zadość oczekiwaniom R. K., byłoby działaniem wbrew przepisowi art. 218 § 1 Kpa. Dlatego argumenty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu drugiej instancji, Komendant Wojewódzki Policji w G. słusznie odmówił R. K. wydania zaświadczenia w żądanym zakresie. R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r., zarzucając organom obu instancji niewykonanie wyroków WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2013 r., II SA/Wa 1550/13 oraz wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 584/14, oraz naruszenie art. 218 § 2 Kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż ani nie była zwalniana ze służby, ani nie była ponownie do służby przyjmowana. Służbę rozpoczęła w dniu [...] września 1983 r. a zakończyła w dniu [...] lutego 2007 r. Policja została utworzona w dniu 10 maja 1990 r i z chwilą utworzenia Policji, Milicja Obywatelska została rozwiązana. Z chwilą rozwiązania MO, jej funkcjonariusze stali się policjantami - tak więc policjantem stał się 10 maja 1990 r. W jej ocenie, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dlaczego obecnie organ Policji uważa, że zapisy ustawowe powinny mieć odzwierciedlenie w rozkazach personalnych jeśli tego nie wymaga przepis prawa. Wysoce kontrowersyjne i błędne jest stwierdzenie zawarte w postanowieniu Komendanta Głównego Policji, iż w dyspozycji organu nie ma żadnych dokumentów kształtujących stosunek służbowy w okresie od [...] października 1989 r. do dnia [...] lutego 1991 r. Skarżąca nadmieniła, iż pełniła służbę w sposób ciągły, co wynika z faktu, iż nie otrzymała żadnej odprawy jaką się obligatoryjnie otrzymywało po zwolnieniu ze służby. Zarzuciła, że organ nie ustalił i nie uwzględnił, przed odmową wydania zaświadczenia, że dysponuje istotnymi i bardzo ważnymi w przedmiotowej sprawie danymi znajdującymi się w listach płac, które są dokumentem finansowo-księgowym przechowywanym przez okres pięćdziesięciu lat. Ponadto organ Policji nie podjął żadnej próby ustalenia i weryfikacji rozkazów organizacyjnych i regulaminów z okresu lat 90 - tych, które mogą zawierać potrzebne dane. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 Kpa. i nast. Zgodnie z art. 218 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (porównaj wyrok NSA z dnia 2 września 1998 roku (sygn. akt II SA/Łd 1119/96): "postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza, bowiem przepis art. 218 Kpa". Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia, co w niniejszej sprawie zasadnie organ uczynił. Podkreślić także należy, iż wytyczne w niniejszej sprawie, zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r. nie nakazywały organowi wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia, ale wskazywały kierunki ewentualnego badania dokumentów, które mogły by umożliwić wydanie żądanego zaświadczenia. Wytyczne te, gdy odnosiły się do likwidacji "luk w aktach osobowych skarżącej" wskazywały na możliwość dokonania przez organ aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji w ramach postępowania wyjaśniającego, ale nie wskazywały na tworzenie nowych faktów albo dokonywania interpretacji stanów prawnych. Również instytucja prawna przewidziana w przepisach art. 217 i art. 218 Kpa nie jest analogiczna do instytucji "powództwa o ustalenie faktu albo prawa" przewidzianej w postępowaniu cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd Komendanta Głównego Policji, iż w niniejszej sprawie podjęte czynności i zebrane dokumenty stanowiły zrealizowanie przez organ wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji, wydanych w tej sprawie. Ustalony w taki sposób stan faktyczny nie pozwoliły na wydanie skarżącej żądanego zaświadczenia. W szczególności, podkreślenia w tym aspekcie sprawy wymaga, iż organ, zwłaszcza w zakresie objętym wnioskiem, analizował dokumenty finansowe -między innymi kartotekę uposażenia skarżącej za okres od [...] marca 1988 r. do [...] listopada 1991 r. oraz posiadane rozkazy personalne. Zatem nie jest zasadne twierdzenie skargi, o braku odniesienia się organu do materiałów finansowo-księgowych w tym listy płac. Komendant Wojewódzki Policji w G. poddał analizie nie tylko akta osobowe R. K., ale również inne dokumenty (dokumenty finansowe, rozkazy personalne), które mogłyby zawierać informacje dające podstawę do wydania wymienionej zaświadczenia o żądanej przez nią treści. W dyspozycji organu nie ma jednak żadnych dokumentów kształtujących stosunek służbowy wymienionej w okresie od dnia [...] października 1989 r. (data wydania rozkazu personalnego nr [...] w przedmiocie mianowana na stanowisko referenta Wydziału Paszportów SB WUSW w G.) do dnia [...] lutego 1991 r. (data wydania rozkazu personalnego nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisku starszego policjanta Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w G.). R. K. pełniła służbę w Wydziale Paszportów Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w G., a następnie w Wydziale Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w G., zachowując ciągłość służby. Funkcjonariuszem Policji stała się z mocy prawa w momencie utworzenia tej formacji i przejęcia przez nią kompetencji należących do rozwiązanej Milicji Obywatelskiej. Akta osobowe R. K. oraz dokumenty finansowo - księgowe znajdujące się w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. potwierdzają, że nie został wydany żaden rozkaz personalny potwierdzający powyższy fakt. W rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r., na podstawie którego R. K. została z dniem [...] lutego 1991 r. mianowana na stanowisko służbowe policjanta Wydziału Finansów tej Komendy wskazano, iż wymienieni w powyższym rozstrzygnięciu policjanci są funkcjonariuszami "wydziału paszportów KWP i KRP", jednak wobec braku innych dokumentów, na podstawie których można wskazać dokładną datę mianowania wymienionej w strukturach Policji (Komendy Wojewódzkiej Policji w G.), nie sposób tej daty ustalić w sposób jednoznaczny. Powyższe oznacza, że organ nie mógł wydać skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, to jest : - od jakiego dnia i na podstawie jakich przepisów prawa w 1990 r. stała się funkcjonariuszem Policji; - w jakiej jednostce, komu podległej pełniła służbę od dnia stania się policjantem do dnia [...] lutego 1991 r. Zawarte w art. 218 § 1 Kpa sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy bowiem wykładać w sposób ścieśniający. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny – porównaj wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.