II SA/Wa 180/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P.O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego, uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania za używanie lokalu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...], działając na podstawie art. 13 ust. 6 i art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o obowiązku zwolnienia przez P. O. lokalu mieszkalnego, położnego w O. przy ul. [...], w terminie 30 dni od otrzymania decyzji oraz o obowiązku uiszczenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich i zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, w wysokości określonej w załączniku stanowiącym integralną część decyzji, począwszy od dnia [...] października 2008 r. W odwołaniu od tej decyzji P. O. nie zgodził się z zajętym przez organ stanowiskiem. Wskazał, że z uwagi na fakt, iż nie otrzymał jeszcze ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery, ma prawo zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu mieszkalnym i nie ma obowiązku zapłaty odszkodowania. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 37 zmieniła dotychczasowy przepis art. 41 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a przepisem art. 1 pkt 39 uchyliła dotychczasowy przepis art. 42 tej ustawy. Jednakże, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 41 i art. 42, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Prezes WAM podał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji kwaterę, jeżeli żołnierz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej z innych przyczyn niż określone w art. 47 ust. 1 pkt 2 (czyli z wyjątkiem wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy) i nie nabył uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej. Stosownie natomiast do treści art. 41 ust. 6 powołanej ustawy, osobie, o której mowa w art. 41 ust. 3, doręcza się wezwanie do opuszczenia lokalu mieszkalnego. W przypadku nieopuszczenia lokalu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia wezwania, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. W przypadku, o którym mowa powyżej, na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że P. O. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] stycznia 2002 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej bez nabycia prawa do emerytury wojskowej. Prawo do wojskowej renty inwalidzkiej przysługiwało stronie od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] lutego 2004 r. W ocenie Prezesa WAM, organ I instancji podjął wszelkie działania w celu ustalenia osób zamieszkujących w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w O. Ponieważ strona nie udzieliła żadnych wyjaśnień w trakcie prowadzonego postępowania, organ, wydając decyzję o zwolnieniu lokalu, posłużył się informacjami uzyskanymi od Urzędu Miasta O., Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w O. i Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że wcześniej zameldowani pod adresem przy ul. [...] w O. J. B. i T. O. nie zamieszkują obecnie we wskazanym lokalu. Ponieważ P. O. nie wykazał, aby spełniał wymogi przewidziane w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, określającym przypadki, kiedy nie wydaje się decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM [...] zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia lokalu na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 3 i 8 powołanej ustawy. Tryb postępowania określony powyższymi przepisami nie jest bowiem trybem fakultatywnym, lecz obligatoryjnym. Organ odwoławczy podkreślił również, że należne odszkodowanie jest wymagane, nie jak w przypadku art. 37a ustawy – od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, lecz od dnia, w którym upłynęło 30 dni od dnia wezwania do opuszczenia lokalu (doręczonego w dniu [...] września 2008 r.), tj. od dnia [...] października 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. O. wyraził niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia Prezesa WAM, ponownie podnosząc, że decyzja ta jest nieprawidłowa, bowiem do tej pory nie został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery, co jest niezgodne z treścią art. 24 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązującego w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 37 zmieniła dotychczasowy przepis art. 41 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), a przepisem art. 1 pkt 39 uchyliła dotychczasowy przepis art. 42 tej ustawy. Jednakże, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 41 i art. 42, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji kwaterę, jeżeli żołnierz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej z innych przyczyn niż określone w art. 47 ust. 1 pkt 2 (czyli z wyjątkiem wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy) i nie nabył uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej. W sprawie niniejszej P. O. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] stycznia 2002 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej bez nabycia prawa do emerytury wojskowej. Prawo do wojskowej renty inwalidzkiej przysługiwało stronie od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] lutego 2004 r. Spełniona zatem została dyspozycja wynikająca z powyższej normy prawnej. Stosownie do treści art. 41 ust. 6 powołanej ustawy, osobie, o której mowa w art. 41 ust. 3, doręcza się wezwanie do opuszczenia lokalu mieszkalnego. W przypadku nieopuszczenia lokalu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia wezwania, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. W przypadku, o którym mowa powyżej, na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty zawarte w skardze za niuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, w szczególności Sąd nie może rozstrzygać w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, gdyż roszczenie to może być dochodzone jedynie w trybie procedury cywilnej. Sąd nie jest zatem uprawniony do wypowiadania się w tym zakresie. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd zwraca uwagę strony skarżącej, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 (OTK-A 2008/2/27) uznał, iż opróżnianie lokali należących do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie egzekucji administracyjnej nie zapewnia skutecznej ochrony lokatorom, którzy takie lokale zajmują bez tytułu prawnego. Tryb egzekucji administracyjnej może być bowiem dokonywany arbitralnie, wszak wierzyciel jest zarazem podmiotem samodzielnie wystawiającym tytuł egzekucyjny. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, należałoby zatem zapewnić podmiotom stosunku cywilnoprawnego ochronę charakterystyczną dla tej gałęzi prawa. Zgodnie z tym rozumowaniem, opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Dzięki temu standard ochrony lokatorów zajmujących mieszkania WAM byłby wysoki. W wyroku z dnia 23 maja 1994 r. o sygn. akt IV SA 791/93 (publ. OSP nr 7-8/1996, poz. 130) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że egzekucji administracyjnej, regulowanej ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Chociaż Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów dotyczących opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego, gdyż przepisy te nie były objęte przedmiotem jego rozpoznania, niemniej jednak w sposób jednoznaczny wyraził swoje stanowisko, kwestionując stosowanie wobec tych osób trybu egzekucji administracyjnej, która powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie ich sytuacji względem sytuacji innych najemców, mogących korzystać z ochrony, jaką zapewniają im przepisy o ochronie praw lokatorów, zważywszy że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dłużnik może jedynie zgłaszać zarzuty i wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru. Jednak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym trybie jednostka jest pozbawiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu, oznacza to, że podstawa prawna dotycząca opróżniania (zwalniania) lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących je bez tytułu prawnego sama w sobie może prowadzić do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wszak przepis w tym względzie obowiązuje. Jednakże z uwagi na niemożność egzekwowania takiej decyzji w trybie administracyjnym, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny, właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien wystąpić do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Taki wniosek wypływa także z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że opróżnienie lokalu przez osobę, zamieszkującą lokal mieszkalny WAM bez tytułu prawnego, powinno następować w drodze sądowej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Wówczas jednostka jest lepiej chroniona, a regulacja dotycząca opróżnienia lokali w trybie egzekucji cywilnoprawnej ułatwia jednostce korzystanie z instrumentów ochrony przed bezdomnością.