II SA/Wa 1804/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Grochowska-Jung, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – oddala skargę – II SA/Wa 1804/15 UZASADNIENIE Prezes Rady Ministrów, postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228) odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2015 r o odmowie wydania D. C. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne". W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że dnia [...] lipca 2015 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał decyzję nr [...] o odmowie wydania D. C. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne". D. C. odebrał tę decyzję 20 lipca 2015 r. (potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej). Odwołanie od tej decyzji do Prezesa Rady Ministrów, za pośrednictwem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zostało nadane 16 września 2015 r. w urzędzie pocztowym w W. (data stempla pocztowego) i wpłynęło do ABW 18 września 2015 r. (data w obrębie pieczęci na kopercie). Wraz z odwołaniem D. C. złożył wniosek z 16 września 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. We wniosku tym wskazał, że postępowanie sprawdzające wobec niego wynikało z zamiaru powierzenia mu obsługi tzw. lotów VIP, co wiązałoby się z dostępem do informacji niejawnych. Pomimo, że nie zgadzał się z decyzją ABW, odmawiającą mu poświadczenia bezpieczeństwa, to nie złożył od niej odwołania, gdyż nie chciał tłumaczyć się ze swoich spraw osobistych przed ABW i pracodawcą. Ponadto ustalił z przełożonymi, że nie będzie obsługiwał lotów VIP i tym samym nie będzie mu potrzebny dostęp do informacji niejawnych. Jednak 9 września 2015 r. D. C. dowiedział się, że Straż Graniczna wysunęła wobec niego zastrzeżenia w związku z odmową wydania mu poświadczenia bezpieczeństwa. Straż Graniczna powołała się na art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, który mówi o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, a nie o odmowie jego wydania. Zatem, jak argumentował skarżący, może się okazać, że decyzja o odmowie wydania mu poświadczenia zaważy na jego karierze zawodowej mimo, że nie ubiega się on już o dostęp do informacji niejawnych. Dlatego też zdecydował się złożyć odwołanie. Na zakończenie wniosku D. C. wskazał, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy, gdyż wynikało ze złożonej mu przez pracodawcę obietnicy dalszej pracy w [...], która nie będzie wymagała posiadania poświadczenia bezpieczeństwa. Teraz jednak okazało się, że na skutek zastrzeżeń Straży Granicznej grozi mu utrata pracy, a nawet licencji pilota. Zdecydował się więc na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji ABW. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezes Rady Ministrów, w postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2015 r., stwierdził, że analiza dokumentacji dotyczącej doręczenia D. C. decyzji ABW nr [...] wykazała, iż - zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych - czternastodniowy termin na złożenie od niej odwołania do Prezesa Rady Ministrów upłynął 3 sierpnia 2015 r. (poniedziałek - dzień roboczy). D. C. nadał swoje odwołanie dnia 16 września 2015 r. Strona uchybiła więc terminowi do złożenia odwołania. Organ wskazał, że przywołane przez D. C. okoliczności nie uzasadniają przywrócenia mu terminu do złożenia odwołania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 kpa termin należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W omawianej sytuacji D. C. świadomie podjął decyzję o nieskładaniu odwołania od decyzji ABW, gdyż jak stwierdził, otrzymał od pracodawcy obietnicę dalszego zatrudnienia na stanowisku, na którym nie był wymagany dostęp do informacji niejawnych. Ponadto nie chciał, aby badano jego sprawy osobiste. Decyzja o niedotrzymaniu terminu była więc całkowicie zależna od niego i podjął ją w sposób przemyślany. Nie można więc twierdzić, że stało się to bez jego winy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D. C. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 8 i 58 § 1 kpa, przez błędne przyjęcie, że do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło z winy skarżącego. W uzasadnieniu skargi podał natomiast, że nie kwestionuje, iż nie złożył odwołania od decyzji Szefa ABW doręczonej mu 20 lipca 2015 r. Stwierdził również, że jest mu znane orzecznictwo sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że "o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy osoba nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku." Podkreślił, że w dacie otrzymania decyzji o odmowie dostępu do informacji niejawnych w lipcu br. znajdował się w sytuacji, w której brak odwołania od decyzji Szefa ABW było zachowaniem racjonalnym i uzasadnionym. Dalej stwierdził, że pomijając aspekty natury osobistej, zrozumiała jest niechęć skarżącego do tłumaczenia w sposób urzędowy spraw dla niego wrażliwych, tj. nieuzasadnionego i krzywdzącego zarzutu, że istnieją wątpliwości co do rzekomego uzależnienia od alkoholu. Sprawą o zasadniczym znaczeniu, była obietnica pracodawcy, że wobec decyzji odmawiającej dostępu do informacji niejawnych, skarżący nie będzie wyznaczany do pracy wymagającej takiego poświadczenia. Okoliczność powyższa została podniesiona we wniosku o przywrócenie terminu, jednak organ nie odniósł się do niej, poza ogólnym zacytowaniem tej okoliczności w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Tymczasem jest to okoliczność mająca zasadnicze znaczenie dla oceny wniosku o przywrócenie terminu, skoro przy ocenie winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. Skarżący miał bowiem pełne prawo oczekiwać od pracodawcy, że wskutek dokonanego uzgodnienia o tym, że skarżący nie będzie wyznaczany do prac wymagających dostępu do informacji niejawnych, tj. wykonywania lotów VIP, pracodawca wycofa wniosek o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego i sprawa zostanie definitywnie zakończona. Podkreślił, że to pracodawca był inicjatorem wszczęcia postępowania sprawdzającego, zamierzał bowiem skierować skarżącego do wykonywania [...]. Jak się później okazało, pracodawca ostatecznie nie wycofał wniosku złożonego w ABW o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego wobec skarżącego. Mając natomiast na względzie okoliczności podniesione w decyzji ABW skierował jednak skarżącego na dodatkowe badania lekarskie, które jednoznacznie wykluczyły rzekome problemy alkoholowe. Kiedy jednak skarżący dostarczył wyniki tych badań, stawiając się do pracy, pracodawca powiadomił go o nowych okolicznościach, które uzasadniały złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenie odwołania od decyzji ABW. Podkreślił, że decyzja ta wywołuje skutek, którego nie sposób było przewidzieć w dacie jej otrzymania, a mianowicie skutkuje wystawieniem przez Straż Graniczną informacji o negatywnych przesłankach dostępu do strefy zastrzeżonej [...] wobec skarżącego. Odmowa przywrócenia terminu jest więc w jego ocenie nieuzasadniona, gdyż ze względu na okoliczności sprawy nie sposób skarżącemu postawić zarzut braku dbałości o własne interesy i braku dołożenia należytej staranności w momencie, gdy otrzymał decyzję ABW, od której się nie odwołał w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga D. C. nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, zgodnie z § 2 powołanego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności dla której określony był termin, zgodnie z § 3 przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej zw. § 2 jest niedopuszczalne. Nie ulega wątpliwości, że D. C. uchybił terminowi do złożenia odwołania określonemu w art. 35 ust 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ błędnie przyjął, iż uchybienie terminowi do złożenia, odwołania od decyzji Szefa ABW nr [...] nastąpiło z winy skarżącego. Przypomnieć należy, że D. C. nie kwestionuje, że nie złożył odwołania od decyzji Szefa ABW w terminie i dodaje, że znane mu jest orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy osoba nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Skarżący podaje też, że nie złożył odwołania od decyzji w terminie, kierując się racjonalnymi i rozsądnymi przesłankami. W ocenie Sądu z okoliczności sprawy wynika, że w dacie otrzymania negatywnej decyzji Szefa ABW nie istniały żadne zewnętrzne, niezależne od skarżącego okoliczności, których nie byłby on w stanie przezwyciężyć, uniemożliwiające mu złożenie odwołania w wyznaczonym ustawą terminie. Organ słusznie ocenił, że decyzja o niezłożeniu odwołania wynikała wyłącznie z woli skarżącego, który uznał, że uchylenie decyzji - do czego jedyną drogą jest droga odwoławcza, o czym został pouczony w decyzji ABW - nie jest mu potrzebne. Założył bowiem - opierając się na obietnicy pracodawcy - że dalej będzie mógł wykonywać swoją pracę nie posiadając poświadczenia bezpieczeństwa. Nie można więc mówić w tym przypadku, że uchybienie terminowi nastąpiło pomimo dołożenia należytej staranności przez skarżącego. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie by złożył on odwołanie w ustawowym terminie. Rozumowanie przyjęte przez skarżącego podważa zasadność istnienia terminów procesowych do wykonania danej czynności. Oznacza ono bowiem, że tak naprawdę strona nie jest obligowana żadnym ograniczeniem w czasie, a czynność może wykonać w dowolnym momencie (o ile nie minie więcej niż 7 dni o okoliczności, która wpłynęła na zmianę jej zdania), jeśli tylko stwierdzi, że jest to dla niej niezbędne czy korzystne. Tymczasem w nauce prawa "terminem nazywa się zastrzeżenia dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie" (A. Wolter, Prawo Cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268. cytat za: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8. wydanie, Warszawa 2006). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo jasno precyzują warunki przywrócenia terminu określone w art. 58 § 1 kpa. Warto tu zacytować dłuższy fragment z publikacji: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV, Warszawa 1970 (cytat za B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8. wydanie, Warszawa 2006): "O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Uchybienie terminowi może być poczytane jako zawinione przez stronę, jeżeli pragnęła ona wydarzenia albo godziła się na nie, jakkolwiek mogła mu zapobiec. Uchybienie terminowi może też być stronie poczytane jako zawinione przez nią, jeśli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć. W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie można natomiast poczytać stronie za winę niedopełnienie jakiegoś nadzwyczajnego wysiłku np. zagrażającemu jej zdrowiu lub życiu albo narażającego ją na poważne straty. " Podkreślić należy, że o działaniu bez winy w takim przypadku można mówić w sytuacji, gdy o niedotrzymaniu terminu zadecydowały takie obiektywne okoliczności, występujące bez woli strony, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły wykonanie czynności we właściwym czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r. II FSK 660/13, Lex nr 1657867). Wobec tego należy stwierdzić, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosował art. 58 § 1 kpa i zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.