II SA/Wa 1809/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Sierpeckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie utraty przez W. B. od dnia 2 kwietnia 2007 r. statusu osoby bezrobotnej z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Z ustaleń Wojewody Mazowieckiego i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu [...] listopada 2003 r. W. B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna. W tym samym dniu Starosta S. wydał decyzję nr [...] orzekającą o uznaniu ww. za osobę bezrobotną od dnia [...] listopada 2003 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] orzekł o utracie przez W. B. od dnia [...] kwietnia 2007 r. statusu osoby bezrobotnej, albowiem, jak ustalił organ, wymieniony otrzymał jednorazowe środki pieniężne na podjęcie działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Starosta S. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. i orzekł o utracie przez W. B. statusu osoby bezrobotnej od dnia 2 kwietnia 2007 r., tj. od dnia faktycznego rozpoczęcia przez ww. prowadzenia działalności gospodarczej. Od tej decyzji strona się nie odwołała powodując, iż decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007 r. stała się ostateczna. W dniu 9 sierpnia 2007 r. wpłynęła do Powiatowego Urzędu Pracy w S. potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia wystawionego przez Urząd Miejski w S. w dniu [...] czerwca 2001 r., nr ew [....] zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy – W. B., w którym datę rozpoczęcia działalności gospodarczej określono na dzień 4 czerwca 2001 r. Ponadto do powyższego Urzędu wpłynęła potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr ew. [...] o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 31 lipca 2007 r. wpisu dokonanego w dniu [...] czerwca 2001 r. pod nr [...]. W zaistniałej sytuacji Starosta S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie uznania W. B. z dniem [...] listopada 2003 r. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie po rozpoznaniu sprawy, Starosta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2003 r. i orzekł o odmowie uznania W. B. za osobę bezrobotną od dnia [...] listopada 2003 r. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta S., na podstawie art. 105 § 1 oraz 104 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie utraty przez W. B. od dnia 2 kwietnia 2007 r. statusu osoby bezrobotnej z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej od dnia 2 kwietnia 2007 r., o czym orzekł decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że w dacie rejestracji w Powiatowych Urzędzie Pracy w S. w dniu [...] listopada 2003 r. W. B. nie spełniał warunków do uznania go za osobę bezrobotną. Skoro zatem decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. o uznaniu strony za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku i odmówiono uznania jej za osobę bezrobotną od dnia [...] listopada 2003 r., to postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej od dnia 2 kwietnia 2007 r. z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej stało się bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. B. wniósł odwołanie. Domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji podniósł, iż działalność gospodarczą podjętą w 2001 r. niezwłocznie wyrejestrował. Na dowód powyższego załączył do odwołania zaświadczenia ZUS Oddziału w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzające, że ZUS nie może potwierdzić okresu ubezpieczenia W. B. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ wymieniony takowej nie prowadził w 2001 r. Wojewoda Mazowiecki nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym, że Starosta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2003 r. o uznaniu W. B. za osobę bezrobotną z dniem [...] listopada 2003 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i jednocześnie orzekł o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną od dnia [...] listopada 2003 r., postępowanie w sprawie utraty przez W. B. od dnia 2 kwietnia 2007 r. statusu osoby bezrobotnej z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej stało się bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się jej "unieważnienia" w całości, skarżący podniósł, że wprawdzie w dniu 4 czerwca 2001 r. zarejestrował działalność gospodarczą, lecz prowadził ją tylko 1 dzień. Podjął wymagane prawem czynności w celu wyrejestrowania prowadzonej działalności gospodarczej w ZUS, Urzędzie Skarbowym oraz Wydziale Działalności Gospodarczej Urzędu Miejskiego w S. Zdaniem skarżącego, to urzędnik Urzędu Miejskiego w S. nie dopełnił obowiązku wykreślenia działalności gospodarczej z rejestru pomimo, iż wniosek w tej sprawie został przez skarżącego prawidłowo wniesiony do Urzędu. Uzyskując w dniu [...] listopada 2003 r. decyzję przyznającą skarżącemu status osoby bezrobotnej, zainteresowany utwierdził się w przekonaniu, że Urząd Pracy w toku postępowania administracyjnego dokonał stosownych ustaleń wskazujących, iż taki status mu przysługuje. Nie stwierdzono również nieprawidłowości wówczas, gdy skarżący ubiegał się o przyznanie dotacji finansowej z Powiatowego Urzędu Pracy w S. Zdaniem skarżącego, pomijając wskazane okoliczności przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszeń szeregu przepisów postępowania administracyjnego, m.in. art. 6, 7, 9, 10, 35 § 3 i 38 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie (nie wskazał jednak powodów, dla których wniosek o odrzucenie skargi zasługiwałby na uwzględnienie) oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarówno Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, jak Starosta S. w decyzji ją poprzedzającej, jako podstawę podjętych rozstrzygnięć wskazali przepis art. 105 § 1 k.p.a. Organy orzekające zgodnie przyjęły, iż skoro Starosta S. wznowił postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej i decyzją administracyjną uchylił rozstrzygnięcie przyznające taki status od pierwszego dnia rejestracji, tj. od dnia [...] listopada 2003 r. oraz odmówił jego przyznania od tej daty, to postępowanie w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia w dniu 2 kwietnia 2007 r. działalności gospodarczej stało się bezprzedmiotowe. Dostrzec jednak należy, że decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007 r. orzekająca o utracie przez W. B. statusu osoby bezrobotnej od dnia 2 kwietnia 2007 r. nie została przez stronę zaskarżona, a zatem stała się ostateczna w toku instancyjnym. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. W zaistniałym stanie faktycznym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2007 r. nie może odbywać się w postępowaniu zwykłym, bowiem nie toczy się w sprawie zakończonej tą decyzją postępowanie odwoławcze, lecz w trybach nadzwyczajnych wskazanych w Dziale II w Rozdziałach 12-13 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chrościelewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 95/95, publik. "Palestra" 1997 r., z 3-4, s. 256). Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, już się toczy, lecz brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przedmiocie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia w dniu 2 kwietnia 2007 r. działalności gospodarczej w dacie orzekania nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne, które stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone ostateczną decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2007 r., zaś z akt sprawy nie wynika, aby Starosta S. wszczął na wniosek strony lub z urzędu postępowanie w trybie nadzwyczajnym. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś obie decyzje w sprawie zostały oparte na błędnym rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2007 r., właściwy rzeczowo w sprawie organ będzie obowiązany skorzystać z jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.