II SA/Wa 181/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 13 września 2001r. M.S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] Starosta S., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o uznaniu M.S. za osobę bezrobotną, odmawiając mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta podał, że M.S. w dniu rejestracji spełnił warunki do uznania go za osobę bezrobotną, nie spełnił natomiast żadnej z przesłanek uprawniających do zasiłku. W dniu 24 października 2006 r. M.S. skierował do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wniosek, w którym zażądał sprostowania decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., odmawiającej mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W podaniu tym wnioskodawca podniósł, że był pracownikiem na praktyce w pełnym wymiarze czasu pracy i wówczas odprowadzane były składki do ZUS, a PUP mylnie przyjął, że cały ten okres był okresem praktycznej nauki zawodu. Zaznaczył, że młodocianym pracownikiem był tylko przez rok, tj. w okresie od dnia 1 września 1998 r. do dnia 1 września 1999 r. Uznał rozstrzygnięcie organu za bardzo krzywdzące, naruszające art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniósł o "podjęcie prostującej decyzji" i wypłacenie zaległego zasiłku dla bezrobotnych. Pismem z dnia 9 listopada 2006 r. Powiatowy Urząd Pracy w S. zwrócił się do M.S. o wyjaśnienie kwestii związanej z datą decyzji, gdyż data wskazana w podaniu nie odpowiadała dacie decyzji, którą wydano w jego sprawie. W dniu 16 listopada 2006 r. M.S. sformułował pismo, w którym poinformował Urząd, że we wniosku z dnia 24 października 2006 r. błędnie oznaczył datę decyzji, i że właściwą jest data [...] września 2001 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Starosta S., mając za podstawę art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...], mocą której odmówiono M.S. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pismo z dnia 24 października 2006 r., które M.S. złożył w PUP w S., zostało potraktowane jako podanie o wznowienie postępowania. W piśmie tym nie wskazano żadnej istotnej okoliczności uzasadniającej wznowienie, gdyż fakt, iż wnioskodawca był pracownikiem na praktyce w pełnym wymiarze, i że były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne był znany w dniu wydania decyzji. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ podał, że podanie o wznowienie postępowania powinno być wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, zgodnie z art. 148 kpa. W dalszej części uzasadnienia Starosta zaznaczył, że w dniu rejestracji wnioskodawca przedłożył świadectwo pracy z dnia 31 sierpnia 2001 r. potwierdzające zatrudnienie w charakterze ucznia-kucharza, za które otrzymywał wynagrodzenie zgodnie z zasadami przewidzianymi dla młodocianych. Wynagrodzenie wypłacane było na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278 z późn. zm.). Mimo, iż wnioskodawca był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, wysokość wynagrodzenia nie pozwalała na zaliczenie tego okresu do uprawnień zasiłkowych. Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do okresu 365 dni zalicza się również okresy, za które opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie. M.S. w dniu wydania decyzji nie spełnił żadnego z warunków określonych w art. 23 ww. ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu, dlatego też zasadną była odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto Starosta dodał, że roszczenia z tytułu zasiłku uległy przedawnieniu, ponieważ upłynął okres 3 lat. W dniu 24 listopada 2006 r. M.S. skierował do Wojewody Mazowieckiego odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, że Starosta S. nie uwzględnił jego interesu, jako petenta Powiatowego Urzędu Pracy w S., nie zaznajomił z przepisami prawa i nie rozstrzygnął jego sprawy z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa, jakie mogły mieć zastosowanie. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 9 kpa. Wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z dnia [...] września 2001 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, działając w oparciu o art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) i art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zaznaczył, że badanie sprawy w postępowaniu wznowieniowym może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 i § 2 kpa, tj. po ustaleniu, że podanie o wznowienie zostało wniesione przez stronę z zachowaniem terminu określonego w art. 148 kpa, oraz że powołana została chociażby jedna z podstaw wznowienia (art. 145 § 1 kpa). Wobec faktu, że Starosta S. badał sprawę merytorycznie, a nie wydał przed tym stosownego postanowienia, organ II instancji uznał wydaną decyzję za wadliwą i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Wojewody Mazowieckiego, uznając ją za bardzo krzywdzącą. Powtórzył zarzuty, jakie zawarł w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 9 kpa. Wniósł o uwzględnienie skargi i uznanie jego racji za słuszne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wywołane żądaniem strony. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, w dniu 24 października 2006 r. M.S. skierował do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wniosek, w którym zażądał sprostowania decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., odmawiającej mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako że procedurze administracyjnej znana jest instytucja "sprostowania" treści aktu administracyjnego, zatem tak sformułowane podanie zasadniczo nie powinno budzić wątpliwości co do tego, o co wnosi strona, pod warunkiem jednak, że skarżący, składając je, wskazałby, w jakim zakresie winno dojść do sprostowania oznaczonej decyzji. Tymczasem M.S. zakresu żądanego "sprostowania" nie określił, wskazał natomiast na aspekt merytoryczny sprawy, podnosząc, że zasiłek dla bezrobotnych winien być mu przyznany w dacie wydania przedmiotowej decyzji i wypłacony, gdyż spełniał warunki do jego przyznania. W tym aspekcie skarżący zażądał wydania, jak to określił, "prostującej decyzji". Kodeks postępowania administracyjnego wyznacza cztery wymagania podstawowe, jakie ma spełniać podanie wnoszone przez stronę: wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, adres tej osoby, żądanie oraz podpis. Dwa pierwsze wymagania oraz ostatnie wytyczają aspekt podmiotowy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zaś żądanie – aspekt przedmiotowy. Osoba wszczynająca postępowanie administracyjne określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania również należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu. Abstrahując od faktu, że istotnie skarżący błędnie oznaczył decyzję, co oczywiście wymagało wyjaśnienia, to jego podanie de facto nie precyzowało owego żądania, chociaż skarżący wnosił o "podjęcie prostującej decyzji". Użycie jednak we wniosku pojęcia "prostująca decyzja" nie stwarzało dla organu dostatecznej przesłanki do przyjęcia, iż owo żądanie dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją odmawiającą przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przede wszystkim w podaniu tym skarżący nie podał ani podstaw wznowienia, ani okoliczności wskazujących na zachowanie terminu do złożenia wniosku wznowieniowego. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania (jego treści) wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej (aspekt przedmiotowy postępowania administracyjnego). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym przypadku wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności kwestii prostowania treści decyzji i możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych z uwzględnieniem ustawowych warunków, jakie muszą być spełnione, by wniosek o zmianę decyzji był dopuszczalny i prawnie skuteczny. Organ administracji publicznej nie jest natomiast władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Przyjmując, że podanie M.S. jest wnioskiem o wznowienie postępowania, Starosta S. w sposób nieuprawniony wkroczył w sferę zastrzeżoną dla samej strony. Organ nie wyjaśnił, o co chodzi w podaniu; czy jest ono wnioskiem zgłoszonym w trybie art. 145 § 1 kpa, ewentualnie art. 145a § 1 kpa, czy może żądaniem opartym o treść art. 154 § 1 kpa. Należało bowiem w takiej sytuacji wezwać skarżącego do wyjaśnienia (art. 64 § 2 kpa), czego w istocie się domaga, a więc, czy wznowienia postępowania, czy też uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa. Zakładając, że intencją skarżącego było wznowienie postępowania, to zgodnie z tym, co zostało przedstawione wcześniej, organ winien pouczyć stronę o konieczności wskazania podstaw wznowienia i okoliczności uzasadniających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zwłaszcza że organ i tak zwracał się do skarżącego o wskazanie, której decyzji dotyczy jego wniosek. Organ I instancji nie wyjaśniwszy intencji wnoszącego podanie wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W świetle poczynionych przez Sąd uwag, uchylenie takiej decyzji było jak najbardziej zasadne, jednak nie z takim uzasadnieniem, jakie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Staroście S. zawarł w zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki. W sytuacji niezachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub niewskazania podstaw wznowienia, winno dojść do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 kpa (przy takim rozstrzygnięciu niedopuszczalne jest merytoryczne badanie sprawy). Jednak do wydania takiej decyzji mogłoby dojść dopiero, gdyby – po wezwaniu do złożenia wyjaśnień co do treści podania – skarżący nie określił żadnej z podstaw wznowienia postępowania lub uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie. Jeśli zaś skarżący nie udzieliłby żadnych wyjaśnień na wezwanie w wymaganym terminie, zachodziłaby konieczność pozostawienia podania bez rozpoznania. Zatem z tych względów Wojewoda Mazowiecki winien uznać decyzję Starosty S. za wadliwą. Nie mógł natomiast "zmuszać" organu I instancji do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i merytorycznego badania sprawy odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, kiedy istniały wątpliwości co do faktycznych intencji wnoszącego podanie. Warto podkreślić, że wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, organ otwiera nadzwyczajne postępowanie administracyjne, zmierzające do merytorycznego zbadania podanych przez stronę podstaw wznowienia (takowych we wniosku strona nie podała, a organ nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień), jednak może tego dokonać dopiero, gdy oceni kwestie formalne związane ze złożonym wnioskiem. Ponieważ osnowa decyzji i jej motywy stanowią integralną całość, należało zatem – wobec stwierdzonych uchybień – uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta S. zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 października 2006 r. z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.