II SA/Wa 181/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. J. od orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia grupy inwalidzkiej funkcjonariusza zwolnionego ze służby postanawia odrzucić sprzeciw. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. skierował D. J. (zwanego dalej wnoszącym sprzeciw), zwolnionego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2014 r., do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (zwanej dalej [...]) celem: uznania za inwalidę lub za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenia zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej. Powyższe skierowanie wpłynęło do organu w dniu [...] września 2016 r. [...] orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] orzekła, że D. J. jest trwale niezdolny do służby w Policji, zdolny do pracy a schorzenie będące podstawą inwalidztwa nie jest wyszczególnione w zał. nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2009 r. (Dz. U. z Nr 205, poz. 1723). Centralna Komisja Lekarska (zwana dalej CKL) po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z poz. 1822, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchyliła ww. orzeczenie [...] i przekazała sprawę tej Komisji do ponownego rozpatrzenia. D. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od orzeczenie CKL z dnia [...] grudnia 2017 r., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej orzeczenia o zdolności do służby w Policji oraz dokonania przez Sąd oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Wnoszący sprzeciw zarzucił orzeczeniu naruszenie: 1) art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 4 ustawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji kasacyjnej, pomimo uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania jego merytorycznej oceny, 2) art. 39 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 4 ustawy, poprzez zaniechanie wskazania, na których dowodach CKL oparła swoje orzeczenie, a którym dowodom odmówiła mocy dowodowej oraz poprzez brak wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych powołanych aktów prawnych, co uniemożliwia dokonanie prawidłowości wydanego orzeczenia, 3) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 3 i art. 4 ustawy w zw. z art. 78 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia przedstawionej przez wnoszącego sprzeciw opinii biegłego z zakresu medycyny pracy z dnia [...] lipca 2017 r., 4) art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 4 ustawy, poprzez wadliwe pouczenie wnoszącego sprzeciw o konieczności uiszczenia opłaty sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, podczas gdy jest zwolniony z tej opłaty na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit d P.p.s.a., 5) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 4 ustawy, poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania apelacji organu rentowego od wyroku sądu ustalającego związek schorzenia ze służbą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Na wstępie wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., nową instytucję prawną zwaną sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64a i nast.). W ocenie Sądu, pomimo pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu CKL o możliwości wniesienia sprzeciwu, od orzeczenia komisji lekarskiej sprzeciw na podstawie art. 64a P.p.s.a. jednak nie przysługuje. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Art. 138 § 2 Kpa stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem orzekając w sprawie, CKL zastosowała przepis art. 47 ust. 1 pkt ustawy, który stanowi, że CKL po rozpatrzeniu odwołania uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Zatem zakres rozstrzygnięć uregulowanych w art. 138 § 2 Kpa i art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest tożsamy i ww. przepisy nie mogą być stosowane zamiennie, co potwierdza również treść art. 64e P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w treści art. 138 § 2 Kpa wskazane zostały przesłanki, których spełnienie umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Natomiast przesłanek uchylenia orzeczenia nie zawiera art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, stąd niemożliwa byłaby kontrola takiego orzeczenia przez sąd administracyjny. Powyższej sytuacji nie zmienia zapis art. 4 ustawy, ponieważ należy go rozumieć w ten sposób, że tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, natomiast regulacja przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy jest wyczerpująca. Nadto brzmienie art. 64a P.p.s.a. jest jednoznaczne i nie pozwala na wykładnię rozszerzającą. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że sprzeciw można wnieść od decyzji wydanej wyłącznie na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zatem zastosowanie instytucji sprzeciwu od decyzji do rozstrzygnięć organów wydanych na innej podstawie niż art. 138 § 2 Kpa, jest niedopuszczalne i sprzeciw taki podlega odrzuceniu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn niż brak właściwości sądu, uchybienie terminu do wniesienia skargi, nieuzupełnienie braków formalnych skargi, brak zdolności sądowej jednej ze stron czy zawisłość sprawy, jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 P.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.) Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności wyjaśnić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenia komisji lekarskich, działających w sprawach funkcjonariuszy służb mundurowych, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia ze służby. Mają one byt w pełni autonomiczny i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Druga grupa orzeczeń, to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa, m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723); rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 866). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji, wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. III ZP 9/99, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OSA 1/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. I OSK 220/10). Będące przedmiotem skargi orzeczenie CKL z dnia [...] grudnia 2017 r., wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822, z późn. zm.) w związku z ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) i dotyczyło, m. in., ustalenia zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej, a nie jak wskazał wnoszący sprzeciw: ustalenia zdolności do służby w Policji. Skoro zatem w niniejszej sprawie wnoszący sprzeciw zaskarżył orzeczenie kończące postępowanie w sprawie o uznanie za inwalidę lub za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenie związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenie zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych, więc i z tej przyczyny sprzeciw podlegałby odrzuceniu.