II SA/Wa 181/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. W. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. W. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisała przebieg swojej służby, którą określiła jako krótkotrwałą; podkreśliła, że nieświadomie podjęła pracę w Służbie Bezpieczeństwa, z której nie mogła zrezygnować z powodów finansowych. Wnioskodawczyni, powołując się na dokumenty z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu poinformowała, że jej służba trwała 3 lata, 8 miesięcy i 20 dni, z czego 15 miesięcy spędziła na dokształcaniu się. Ponadto dodała, że pracowała w pionach technicznych, a następnie w Wydziale Paszportów, gdzie zajmowała się wyłącznie obsługą cudzoziemców w zakresie wydawania wiz oraz kart stałego pobytu. Nadmieniła także, że nie uczestniczyła w akcjach wymierzonych przeciwko zwykłym obywatelom, czy przeciwnikom politycznym ani nie robiła nic, czego mogłaby się wstydzić. Po pozytywnej weryfikacji przeszła do pracy w Policji, pełniąc służbę z narażeniem zdrowia i życia, otrzymując wielokrotnie nagrody i wyróżnienia. Ponadto wnioskodawczyni poinformowała o przyznaniu jej III grupy inwalidzkiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że J. W. została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2009 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 1 lutego 1984 r. do dnia 21 października 1987 r., tj. przez 3 lata, 8 miesięcy i 21 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat i 17 dni. Z kopii akt osobowych, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby J. W. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z materiałów Komendy Głównej Policji z dnia [...] listopada 2017 wynika, że wnioskodawczyni była awansowana na kolejne stopnie policyjne oraz stanowiska służbowe. Nie odnotowano względem niej żadnych kar dyscyplinarnych ani postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, podczas których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Rozpatrując niniejszą sprawę organ wskazał, że całkowity okres służby J. W. wynosił 25 lat i 17 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 8 miesięcy i 21 dni, czyli przez około 15% całego okresu służby, zdaniem organu, nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie czteroletni okres służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i przez ten okres wnioskodawczyni dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W zakresie analizy spełniania przesłanki rzetelności pełnionej służby, organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanej przez Komendę Główną Policji wynika, że J. W. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczono, że sam charakter zadań, realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Strona, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra nie dowodzą, aby wnioskodawczyni stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień, wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]z dnia [...] grudnia 2018 roku w całości oraz uznanie jej uprawnienia do świadczenia emerytalno - rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezasadne niezastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy; II. niewłaściwą wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niezasadne uznanie, iż wobec skarżącej nie może znaleźć zastosowania przywilej przepisu art. 8a w zakresie krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz organów Służby Bezpieczeństwa, podczas gdy okres ten wynosi zaledwie 15% w stosunku do całej służby i zdaniem skarżącej wypełnia znamiona krótkotrwałości; III. naruszenie art 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek wydania decyzji w jej uzasadnieniu, w szczególności nieuargumentowaniu przyczyn stwierdzenia niemożności wyłączenia zastosowania wobec skarżącej art. 15c. art.22a oraz art. 24 ustawy zaopatrzeniowej, mające istotny wpływ na wynik sprawy; IV. naruszenie art. 7 k.p.a., art 77 k.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego, niezebraniu wszystkich dowodów w sprawie i poprzestaniu przy wydaniu decyzji jedynie na pobieżnej analizie zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów; V. przewlekłość prowadzonego postępowania (21 miesięcy), jak również niedotrzymywanie nakreślanych terminów załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie jest zasadna. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury, ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa, niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje, działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi konieczne do skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z zasadami języka polskiego (z tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu, że skoro skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 1 lutego 1984 r. do dnia 21 października 1987 r., tj. przez 3 lata, 8 miesięcy i 21 dni, nie można tego okresu uznać za krótkotrwały. W sytuacji, gdy całkowity okres służby J. W. wynosi 25 lat i 17 dni, okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 15%, bez wątpienia nie jest więc krótkotrwały w aspekcie proporcjonalnym; nie można uznać tego okresu za krótkotrwały również w ujęciu bezwzględnym (3 lata, 8 miesięcy i 21 dni to 44 miesiące i 21 dni służby). W tej sytuacji przestaje mieć znaczenie fakt, że z kopii akt osobowych przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby J. W. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W konsekwencji nie spełnienia przez skarżącą warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, prawidłowo zastosowano art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a., Sąd nie dopatrzył się takich braków uzasadnienia decyzji, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy i obligowałyby do wyeliminowania jej z porządku prawnego. Organ prawidłowo rozważył materiał dowodowy, nie doszło więc do naruszenia art.7, 77 ani 80 k.p.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętego kontrolą aktu. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.