II SA/Wa 1811/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Joanna Kube (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi U.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy U.N. od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na mocy art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skoro U.N. nie została uznana za całkowicie niezdolną do pracy, to przedmiotowe świadczenie nie może być jej przyznane. Zasadą przyznawania świadczeń, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 tej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W toku postępowania organ ustalił, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uznała wnioskodawczynię za częściowo niezdolną do pracy okresowo od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. W związku z podniesioną przez U.N. okolicznością we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącą pogorszenia jej stanu zdrowia przedmiotowa sprawa została rozpatrzona przez Departament Orzecznictwa Lekarskiego w trybie nadzoru Prezesa ZUS nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie. Po analizie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej komisja lekarska ZUS w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydała orzeczenie nieustalające u wnioskodawczyni niezdolności do pracy. Ponadto wskazał, że kwestia trudnych warunków materialnych nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której U.N. zakwestionowała zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą. Wnosząca skargę wskazała, że, w jej ocenie, orzeczenia komisji lekarskich ZUS są wadliwe i nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu jej zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest dla organu wiążące, jednak biorąc pod uwagę zastrzeżenia skarżącej w toku postępowania, zwrócono się do Departamentu Orzecznictwa Lekarskiego w centrali ZUS o sprawdzenie, czy zostało ono wydane w sposób prawidłowy. Komisja lekarska ZUS w dniu [...] sierpnia 2009 r. ustaliła, że U.N. nie jest osobą niezdolną do pracy i orzeczenie to nie budzi zastrzeżeń. Tak więc, niezależnie od zapewnień skarżącej, że nie czuje żadnej poprawy stanu zdrowia, organ nie miał żadnych podstaw, by osobie nie legitymującej się żadnym stopniem niezdolności do pracy przyznać świadczenie kierowane wyłącznie do ubezpieczonych całkowicie niezdolnych do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 124 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku ma obowiązek stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie zostały należycie zbadane, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy U.N. pobierała rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. W wyniku kolejnego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia skarżąca ponownie została poddana badaniom lekarskim przed komisją lekarską w dniu [...] kwietnia 2009 r., a następnie w trybie nadzoru Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przed komisją lekarską w dniu [...] sierpnia 2009 r. Tryb wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy reguluje ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2711). Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na wniosek właściwej komórki organizacyjnej oddziału Zakładu – w sprawach świadczeń wypłacanych przez Zakład lub na wniosek innych podmiotów – w sprawach należących do ich właściwości (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Działa zatem na zlecenie organu uprawnionego do rozstrzygania w konkretnych indywidualnych sprawach. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie i posiadanej dokumentacji lub na podstawie samej dokumentacji, jeśli jest ona wystarczająca do jego wydania (§ 4 tego rozporządzenia). Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a ustawy). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3). Nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy sprawuje Prezes Zakładu, który obejmuje m.in. kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie (art. 14 ust. 5). Zdaniem Sądu, ocena zdolności do pracy U.N. została dokonana z naruszeniem wskazanego trybu. Komisja lekarska ZUS bowiem jest organem, który dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia wyłącznie w sytuacji, gdy zostało wydane wcześniej orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Tymczasem, co wynika z akt sprawy, organ oceniał zdolność do pracy U.N. wyłącznie na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2009 r., którego nie poprzedzało orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny stanu zdrowia U.N. na podstawie badań lekarskich przeprowadzonych z zachowaniem odpowiedniego trybu określonego w ustawie o emeryturach i rentach. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.