II SA/Wa 1816/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddala skargę – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanym na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 123, art. 124 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) w związku z odwołaniem J. Z. zatytułowanym "odwołanie od niewydanej decyzji" w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. Rady Miasta M. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. J. Z. zwrócił się do Burmistrza Miasta M. w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie przesłania protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. Zastrzegł, że w przypadku odmowy udostępnienia Jemu żądanego protokołu organ winien wydać decyzję zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M. Sekretarz Miasta poinformował J. Z., że informacja obejmująca przebieg posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta M. z dnia [...] września 2013 r. została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta M. w formie stenogramu z tych obrad. Organ wskazał w piśmie, że stenogram dostępny jest na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta M. pod adresem: [...] w zakładce: Rada Miasta →Protokoły posiedzeń Komisji Rady Miasta →VI kadencja 2010-2014 → Komisja Rewizyjna → Posiedzenie Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. Organ podał jednocześnie, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) na wniosek udostępnia się wyłącznie informacje publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. W ocenie organu złożony wniosek nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż nie udostępnia się na wniosek dokumentów będących nośnikami informacji publicznej udostępnionej w BIPie. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. J. Z. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie od niewydanej decyzji przez Burmistrza Miasta M. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. Rady Miasta M. oraz o stwierdzenie nieważności niewydanej decyzji tj. stwierdzenie nieważności pisma zawiadomienia Urzędu Miasta M. [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ wskazał, iż skarżący od tego pisma wniósł odwołanie, zarzucając organowi niewydanie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność środka zaskarżenia (zażalenia czy też odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak również przedmiotowym.  Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w przedmiotowej sprawie), obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia (decyzji) w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jej wydania nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem ani decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. Organ wyjaśnił, iż pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. miało charakter informacyjny, na co wskazuje jego treść. W przedmiotowej sprawie odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwolniło Burmistrza Miasta M. z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, gdyż informacja ta odnosi się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zawiera dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. W przedmiotowej sprawie nie zapadła żadna decyzja administracyjna przewidziana przepisami u. o. i p. W kontekście powyższego organ uznał, iż w oparciu o art. 134 Kpa należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r. J. Z. wskazał, iż nie jest należycie i wyczerpująco informowany przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych zgodnie z art. 9 Kpa, przeciwnie – jest wprowadzany w błąd wykorzystując jego zły san zdrowia oraz brak wykształcenia prawniczego. W dniu 20 października 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego z dnia 17 października 2014 r., w którym wskazał, iż nie składał skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarządzeniem z dnia 18 grudnia 2014 . Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania pisma z dnia 17 października 2014 r. poprzez wskazanie, czy to pismo stanowi oświadczenie skarżącego o tym, że jego pismo z dnia 19 września 2014 r. nie stanowi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. wskazał, iż pismo skarżącego z dnia 17 października 2014 r. nie stanowi oświadczenia skarżącego o tym, że jego pismo z dnia 19 września 2014 r. nie stanowi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący podtrzymuje swoją skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Niniejsza skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 Kpa), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 Kpa). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 Kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 Kpa. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wydając bowiem zaskarżone postanowienie, stwierdził że pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] wydane przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta M. Sekretarza Miasta nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko to w pełni zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W dalszej kolejności podnieść należy, że stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81 - ONSA 1981/2/91, z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt III SA 1067/96 - Lex nr 41559, z dnia 27 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1509/98 - Lex nr 48728 i z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09) i doktryny określa minimalne wymogi, jakie powinien spełniać akt administracyjny, aby mógł być uznany za decyzję administracyjną. Mianowicie mimo wadliwości formalnej decyzji niezawierającej wszystkich elementów wymienionych w cytowanym wyżej przepisie art. 107 § 1 Kpa, do zakwalifikowania danego pisma jako decyzji, wystarczającym jest, aby zawierało ono co najmniej oznaczenie organu, adresata tego aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis uprawnionego pracownika. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w przypadku bezczynności organu stronie przysługuje skarga na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Tym samym w ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kpa, bowiem brak decyzji organu wykluczał możliwość rozpoznania odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.