II SA/Wa 1817/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania M. O. z dnia [...] czerwca 2013 r. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, postanowił: – uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia ww. funkcjonariusza ze służby w Staży Granicznej, – orzec, że zwolnienie ze służby w Straży Granicznej następuje z dniem [...] sierpnia 2013 r., – w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. zwolnił M. O. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.). W dniu [...] czerwca 2013 r. M. O. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych o uchylenie ww. rozkazu personalnego, zarzucając; 1. naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na brak propozycji przeniesienia na inne stanowisko służbowe, 2. błędną wykładnię Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. UE.L 2000.303.13), 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Dalej organ podał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu M. O. ze służby stanowi art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) Zgodnie z ww. przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W ocenie organu spełnienie określonej w niej przesłanki stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Bezsporne jest, że M. O. spełnia przesłankę określoną w powołanym przepisie, zatem Komendant Główny Straży Granicznej był uprawniony do zwolnienia ww. ze służby na podstawie powołanego przepisu. Decyzję w tej sprawie przepis pozostawia organowi zwalniającemu i nie nakłada na niego dodatkowych ograniczeń. Możliwość zastosowania przepisu nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Straż Graniczną, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zdecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę – pozostawić funkcjonariusza w służbie (wyrok TK z dnia 27 stycznia 2003 r., SK 27/02 OTK-A nr 1/2003 poz. 2). W dniu [...] marca 2013 r. Dyrektor – Szef Sztabu Komendanta Głównego Straży Granicznej, działając z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej przeprowadził z M. O. rozmowę o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego ze względu na nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Wskazał, że od 1 kwietnia 2013 r. zmniejszono liczbę etatów w Komendzie Głównej Straży Granicznej. Likwidacji uległo również zajmowane do dnia [...] marca 2013 r. przez funkcjonariusza stanowisko służbowe, tj. [...] w Wydziale [...]. M. O. oświadczył, że jest sprawny do dalszej służby i nie chce korzystać z przysługującego mu prawa. Z rozmowy został sporządzony protokoł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie był art. 45 ust. 2 pkt 6, ustawy, a więc nie może być mowy o jego błędnej interpretacji. Organ wskazał również, że wydając decyzję nie stosował Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE.L.2000.303.16). Organ podkreślił, że czym innym jest zwolnienie funkcjonariusza w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, a czym innym zwolnienie w przypadku osiągnięcia odpowiedniego wieku. Przejście funkcjonariusza na zaopatrzenie emerytalne z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie jest uzależnione od jego wieku, a więc nie może być traktowane jako dyskryminacja ze względu na wiek. Następnie podkreślił, że postępowanie toczyło się zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Organ I instancji przed wydaniem decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2092 r. Nr 91, poz. 814 ze zm.). Organ podkreślił ponadto, iż działając w ramach uznania administracyjnego, nie naruszył przepisów procesowych i w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/120 Dz. U. RP 2008/163/1026). Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, oceniając specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Specyficzny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji – ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji. Stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile przepisy nie stanowią inaczej oraz art. 130 k.p.a., który stanowi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego i przywrócenie go do pracy oraz o zasądzenie kosztów. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., a ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 2 pkt 4 i art. 45 ust. 2 pkt 6 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że osiągnięcie wieku emerytalnego nie może stanowić wyłącznej przyczyny wypowiedzenia przez pracodawcę umowy o pracę. Wskazał ponadto, że nie zaproponowano mu przejścia na inne stanowisko służbowe. Podkreślił, że osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie uzasadnia wypowiedzenia stosunku pracy, ponieważ nadal czuje się przydatny do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, nie narusza przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż spełnienie określonej w niej przesłanki stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W sprawie jest bezsporne, że [...] SG M. O. spełnia przesłankę określoną w powołanym przepisie. Zatem Komendant Główny Straży Granicznej był uprawniony do zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej na tej podstawie. Należy też podkreślić, że decyzję w tej sprawie przepis pozostawia organowi zwalniającemu i nie nakłada na niego dodatkowych ograniczeń. Możliwość zastosowania art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Straż Graniczną, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę – pozostawić funkcjonariusza w służbie (por. wyrok TK z dnia 27 stycznia 2003 r. SK 27/02 OTK-A nr-1/2003, poz. 2). W ocenie Sądu nieuzasadniony jest także zarzut skarżącego dotyczący błędnej wykładni Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE.L.2000.303.16). Powołana dyrektywa ustanawia ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy stanowi, że "osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie może stanowić wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę". Pełną wykładnię powyższej Dyrektywy zawiera uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II PZP 13/08. Niewątpliwie Dyrektywa ma zastosowanie również do służb mundurowych. Punkt 18 stanowi o możliwości odstępstwa od zasad wynikających z Dyrektywy, jeżeli jest to uzasadnione celem zachowania zdolności operacyjnej tych służb. Jednocześnie w punkcie 19 Dyrektywy określono, że w przypadku niestosowania jej postanowień w siłach zbrojnych w zakresie dyskryminacji z uwagi na niepełnosprawność lub wiek, państwo członkowskie powinno określić zasięg wyłączenia stosowania Dyrektywy. Faktem jest, że ustawodawstwo polskie implementowało Dyrektywę do prawa pracy, jednakże w regulacjach służb mundurowych, w tym Straży Granicznej nie zawarto odpowiednich regulacji. Mając na względzie przedstawioną argumentację, w pełni uprawnione jest twierdzenie, że przedmiotowa decyzja nie jest sprzeczna z Dyrektywą Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że czym innym jest zwolnienie funkcjonariusza w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, a czym innym zwolnienie funkcjonariusza w przypadku osiągnięcia odpowiedniego wieku. Przejście funkcjonariusza na zaopatrzenie emerytalne z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie jest uzależnione od jego wieku. W ocenie strony przeciwnej błędem wydaje się twierdzenie, że zwolnienie funkcjonariusza w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, może być kwalifikowane jako dyskryminacja ze względu na wiek. Tym bardziej, że racjonalny ustawodawca nie ustanowił podstawy zwolnienia, w której nastąpiłoby powiązanie wieku funkcjonariusza z wysługą emerytalną. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego dotyczących naruszenia przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania, tj. art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia [...] SG M. O. ze służby w Straży Granicznej toczyło się zgodnie z zasadami określonymi w powołanych przepisach. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż zaskarżona decyzja naruszyła zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Organ I instancji przed wydaniem decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 91, poz. 814 z późn. zm.). Należy przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120, Dz. U. RP 2008/163/1026). Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Specyficzny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne – niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji – ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji. Należy wskazać również, że przepisu art. 45 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o Straży Granicznej nie można stosować, pomijając treść art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej oraz art. 130 § 1 k.p.a., który mówi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2 cyt. art.). Z kolei art. 130 § 3 k.p.a. stanowi, że powyższy przepis nie ma zastosowania jedynie przy decyzjach, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub które podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Rozkazowi personalnemu, będącemu przedmiotem odwołania, nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i brak jest przepisu ustawowego nakazującego natychmiastowe wykonanie ww. rozkazu. Wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego nr [...], spowodowane wniesieniem odwołania, skutkuje tym, że ww. rozkaz może być wykonany dopiero po rozpatrzeniu odwołania strony i wejściu do obrotu prawnego ostatecznej decyzji w powyższej sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak sentencji.