II SA/Wa 1821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Izby Celnej [...] w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował R. Ś. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. funkcjonariusz wystąpił do organu o uzupełnienie, w trybie art. 111 k.p.a., aktu mianowania o pouczenie, co do prawa wniesienia odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej [...] pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], nie ustosunkowując się do powyższego wniosku poinformował jedynie wnioskodawcę, że kwestia właściwości sądów w zakresie rozpatrywania spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych została unormowana w rozdziale 12 ustawy, tj. w art. 188 i art. 189. W dniu 21 listopada 2010 r. R. Ś. wystąpił do Szefa Służby Celnej z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., wskazując na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Stwierdził mianowicie, że o tym, iż mianowanie na stopień służbowy jest decyzją administracyjną, a odwołania funkcjonariuszy celnych od aktów mianowania dokonanych na podstawie art. 223 ustawy będą rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego, dowiedział się w dniu 15 listopada 2010 r. z pisma Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz powołanego w nim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. Jednocześnie we wskazanym piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. funkcjonariusz złożył odwołanie od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., któremu zarzucił: – obrazę przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego, – obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2, ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Z uwagi na powyższe wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego aktu mianowania i orzeczenie co do istoty, poprzez nadanie stopnia służbowego nadkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r., ewentualnie 2. jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy akt mianowania w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu podał, że w przypadku R. Ś. przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wynika zaś jednoznacznie, że w tej dacie odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnieniem obowiązków na tym stanowisku oraz pełnieniem służby w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i ust. 2 ustawy. Organ zwrócił ponadto uwagę, że przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań, a znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Wskazał, że wykładnia językowa powołanego przepisu nie jest wystarczająca, a zatem należy odwołać się również do wykładni celowościowej oraz systemowej, które przemawiają za słusznością wnioskowania organu. Jednocześnie odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy z dnia [...] listopada 2009 r., Szef Służby Celnej wyjaśnił, iż ww. akt mianowania nie zawierał pouczenia, co do przysługującego środka zaskarżenia. Zgodnie zaś z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie organu przepis ten będzie miał zastosowanie również w sytuacji braku pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zatem nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. Ś. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 i ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" i jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy oraz pominięcie w procesie określania stopni służbowych posiadanego przez skarżącego doświadczenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności przez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, b. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, c. naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, a z pominięciem stopnia służbowego. W związku z powyższym wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. zajmował stanowisko [...] w Izbie Celnej [...], które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w zarzutach skargi. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisu art. 129 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zachowanie ustawowego terminu jest zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania. Powyższe odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja zawiera wszystkie składniki struktury decyzji administracyjnej, o których mowa w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., w tym pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. W przypadku, kiedy takiego pouczenia decyzja nie zawiera, stronie przysługuje uprawnienie uregulowane w przepisie art. 111 § 1 k.p.a., do żądania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, jej uzupełnienia, co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do Sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Wówczas, zgodnie z treścią § 2 omawianego przepisu, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi, biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że uzupełnienie struktury decyzji o brakujący element, jakim będzie pouczenie, co do zaskarżenia decyzji na drodze administracyjnej lub sądowej, powinno nastąpić przez wydanie postanowienia (art. 123), na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1) (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., II SA/Łd 2411-2412/01, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 10 grudnia 2009 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 111 § 1 k.p.a., zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej [...] o uzupełnienie aktu mianowania o pouczenie co do prawa wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., poinformował jedynie, że kwestia właściwości sądów w zakresie spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych, została unormowana w rozdziale 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), tj. w art. 188 i art. 189. Pomimo braku zachowania formy postanowienia, powyższe pismo należy uznać za odpowiedź, o jakiej mowa w przepisie art. 111 § 2 k.p.a., odmawiającą uzupełnienia decyzji. Tak więc czternastodniowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania od aktu mianowania, rozpoczął swój bieg w dniu powyższego pisma z dnia [...] grudnia 2009 r. R. Ś. w dniu 21 listopada 2010 r. złożył do Szefa Służby Celnej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej [...], wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. oraz dopełnił czynności, dla której określony był termin, składając odwołanie od powyższego aktu mianowania. Szef Służby Celnej rozpoznał dowołanie i wydał zaskarżoną decyzję, stwierdzając jednocześnie, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a zatem brak było podstaw prawnych do wniesienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Organ powołał się na przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Wskazany przepis nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż akt mianowania w ogóle nie zawierał pouczenia o środkach zaskarżenia, nie zaś błędne pouczenie. Przepis ten jasno określa, że błędne pouczenie (a nie jego brak), nie może szkodzić stronie. Stosuje się go np. w sytuacji, kiedy organ pouczył stronę w decyzji, że odwołanie należy wnieść w terminie trzydziestu dni i strona w tym terminie odwołanie wniosła, pomimo określonego w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Zatem obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od aktu mianowania, który bezspornie został uchybiony. Natomiast rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która w myśl art. 16 § 1 k.p.a., korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, Lex nr 48735, G. Łaszczyca, C. Martysz, A Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). Stąd Sąd, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, nie mógł dokonać jej kontroli w aspekcie merytorycznym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności zbadanie zasadności wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwzględnieniem treści art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.