II SA/Wa 1821/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczony w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi małżonków K., S. O. oraz małoletniego O. O. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej oddala skargę Komendant Główny Policji (dalej: KGP, organ), decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej Kpa.), art. 6a, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2020 r. poz. 947; dalej rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku Państwa K. i S. O. (dalej skarżący) oraz ich małoletniego syna o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu nr [...] z [...] czerwca 2023 r. nakazującą skarżącym opróżnienie wraz ze wszystkimi rzeczami prawa ich reprezentującymi, zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] (dalej kwatera) i przekazanie opróżnionej kwatery dysponentowi, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Do wydania decyzji KGP doszło w następującym stanie sprawy. Kwatera tymczasowa została przydzielona skarżącym na podstawie decyzji KGP nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Z ustaleń organu wynika, że obecnie w kwaterze zamieszkują skarżący oraz ich małoletni syn. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2017 r. KGP Pani K. O. została zwolniona z dniem [...] lutego 2017 r. ze służby w Policji, a rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2022 r. Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji Pan S. O. został z dniem [...] lutego 2022 r. zwolniony ze służby w Policji. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2023 r. KGP, działając na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nakazał skarżącym oraz ich małoletniemu synowi opróżnienie wraz ze wszystkimi rzeczami prawa ich reprezentującymi, zajmowanej tymczasowej kwatery i przekazanie opróżnionej kwatery dysponentowi - KGP. KGP w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że kwatera stanowi własność [...] i w chwili obecnej pozostaje w dyspozycji organu na podstawie Porozumienia zawartego w dniu [...] marca 2020 r. z Miastem [...] w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji, co oznacza, że decyzje o jego przydziale i opróżnieniu wydaje KGP na podstawie obowiązujących przepisów. Przepisy te w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku zajmowania lokalu przez osoby bez tytułu prawnego. Zgodnie z § 13 rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje m.in. w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Natomiast w oparciu o § 14 rozporządzenia właściwym do wydania decyzji w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery jest KGP jako dysponent lokalu. Następnie, jak podał organ, działając na podstawie art. 61 § 1 Kpa. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia kwatery, o czym powiadomiono zainteresowanych pismami z [...] maja 2022 r. Ponadto, zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu, pismem z [...] maja 2022 r. o wszczętym postępowaniu poinformowano również małoletniego (syna skarżących) zamieszkującego wraz z rodzicami. Jak podał organ, w związku z rozkazami personalnymi o zwolnieniu ze służby w Policji, skarżący nie spełniali przesłanek do dalszego zajmowania kwatery przeznaczonej na zakwaterowanie funkcjonariuszy Policji i decyzją nr [...] z [...] września 2022 r. organ orzekł o opróżnieniu kwatery. Wobec złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie i umorzenie sprawy, organ decyzją nr [...] z [...] grudnia 2022 r. uchylił decyzję z [...] września 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, pismem z [...] marca 2023 r. organ zgodnie z art. 40 § 2 Kpa. poinformował o prowadzonym postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się na temat zgromadzonych dowodów oraz zgłoszenia żądań. Jednocześnie przesłał kopie dotychczasowej korespondencji kierowanej do skarżących w ramach prowadzonego postępowania. Ponadto przed wydaniem decyzji, organ pismem z [...] kwietnia 2023 r. ponownie poinformował o możliwości uczestnictwa w postępowaniu i wypowiedzenia się na temat zgromadzonych dowodów w terminu 7 dni od daty doręczenia pisma. Pomimo prawidłowego doręczenia korespondencji, w wyznaczonym terminie do organu nie wpłynął żaden wniosek ani żądanie skarżących. Organ stwierdził ponadto, że skarżący w związku z przywołanymi wyżej rozkazami personalnymi nie pełnią służby w Policji. Tym samym brak jest podstaw do dalszego zajmowania tymczasowej kwatery pozostającej w dyspozycji Komendy Głównej Policji. W związku z powyższym oraz uwzględniając § 13 rozporządzenia orzeczono, jak w sentencji. Od powyższego decyzji z [...] czerwca 2023 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji (z [...] września 2022 r.) w całości oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji KGP wyjaśnił, że w pierwszej kolejności weryfikuje oczywiste omyłki pisarskie zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jak stwierdził, faktem jest, że orzeczenie KGP nakazujące stronom opróżnienie tymczasowej kwatery oznaczone zostało numerem [...] a wydane zostało [...] czerwca 2023 r. Tymczasem strony wnoszą o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z [...] września 2023 r. a w treści wniosku wskazują również na decyzję nr [...] z [...] września 2022 r., której żądają uchylenia. Skoro pierwsze ze wskazanych orzeczeń oznaczone jest inną datą a kolejne zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego (decyzją nr [...] z [...] grudnia 2022 r.), to zawarte we wniosku błędy należy potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską i rozpoznać wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji KGP nr [...] z [...] czerwca 2023 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy funkcjonariusze zwolnieni ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych oraz ich małoletnie dziecko posiadają prawo do dalszego zajmowania tymczasowej kwatery. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że zajmowany przez strony lokal nosi status tymczasowej kwatery. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy pragmatycznej "przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w artykułach 91, 92, 94 i 95 ust. 2 - 4 następuje w formie decyzji administracyjnej". KGP zauważył, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery w miejscowości, której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Istotą tych uprawnień jest bowiem fakt, ażeby funkcjonariusz mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z tak rozumianym uprawnieniem policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery odpowiadają obowiązki organów Policji do zaspokojenia tego prawa. W ustawie o Policji brak jest definicji lokalu mieszkalnego, tym niemniej każdą sytuację należy rozpatrywać indywidualnie, w oparciu o zaistniały w sprawie stan faktyczny przy uwzględnieniu powszechnych definicji funkcjonujących w obrocie. W ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725) art. 2 ust. 1 pkt 4 stanowi, że przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem lokal mieszkalny jest to lokal przeznaczony do stałego pobytu osób. Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Jak sama nazwa wskazuje, że tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji na okres pełnienia służby, celem zaspokojenia obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do stałego pobytu ludzi. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że kwatera nosi status tymczasowej i jako tymczasowa kwatera została stronom przydzielona decyzją KGP nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu tymczasowej kwatery, zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1-4, pkt 7 i 8, art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji oraz w przepisach szczególnych, określonych w § 13 rozporządzenia. Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Jak stwierdził KGP, uwzględniając fakt, że skarżąca z dniem [...] lutego 2017 r. została zwolniona ze służby w Policji a skarżący z dniem [...] lutego 2022 r. (obydwoje w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych), zgodnie z treścią cytowanego wyżej przepisu istnieją przesłanki do wydania orzeczenia w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej. Ponadto, jak wskazał organ, we wniosku o przydział tymczasowej kwatery z [...] stycznia 2007 r. skarżący wykazali, że posiadają tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego, jak również korzystali z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w pełnej przysługującej wysokości. Uznał w związku z tym, że mają oni prawo do tymczasowego zakwaterowania bowiem wypełniona została dyspozycja art. 96 ust. 4 ustawy o Policji i na tej podstawie przydzielano zainteresowanym kolejne kwatery tymczasowe. W konkluzji KGP stwierdził, że skoro zaistniały okoliczności, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to w świetle stanu tej sprawy ustały przesłanki do zapewnienia przez organ Policji zainteresowanym tymczasowego zakwaterowania w dotychczasowym miejscu pełnienia służby. Skarżący wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wymienioną na wstępie decyzję KGP z [...] sierpnia 2023 r. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów proceduralnych w postaci art. 162 Kpa. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a także art. 7 Kpa. Ich zdaniem naruszenie prawa polegało na oparciu decyzji z pominięciem wymaganej prawem formy decyzji o wygaśnięciu decyzji, wydaniu decyzji bez podstawy faktycznej poprzez przywołanie w uzasadnieniu rzekomego wygaszenia decyzji o przyznaniu kwatery, podczas gdy w rzeczywistości decyzja o przyznaniu lokalu mieszkalnego przyznanego stronie nie wygasła z uwagi na nabycie przez stronę uprawnień emerytalnych. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 88 ust. 1 i 2 i 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż lokal będący przedmiotem decyzji nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej a spełniał przesłanki lokalu mieszkalnego, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe adresatów decyzji, albowiem wydane zostały decyzje policjantom w służbie stałej, a nie w służbie przygotowawczej. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w treści skargi. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym przy ocenie aktu administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej ani też zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2023 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu nr [...] z [...] czerwca 2023 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 6a oraz 95 ust. 4 i art. 97 ust.1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia, zgodnie z którymi decyzję o opróżnieniu kwatery tymczasowej wydaje się w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje, że przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...], przy ul. [...] w [...] został przydzielony jako kwatera tymczasowa skarżącym decyzją KGP z [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Nie ulega również wątpliwości, że zarówno skarżąca Pani K. O., jak i jej mąż S. O. zostali zwolnienie ze służby w Policji odpowiednio w 2017 r. i 2022 r. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie pozwalają uznać, że przyznane na rzecz skarżących uprawnienie dotyczyło lokalu mieszkalnego, a nie kwatery tymczasowej. Mieszkanie przydzielone skarżącym na mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2008 r. miało charakter kwatery tymczasowej, co nie tylko zostało wyraźnie zaznaczone w tej decyzji. W tym miejscu należy wskazać, że w zasobach jednostek Policji pozostają lokale mieszkalne i kwatery tymczasowe, co jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji na okres pełnienia służby, celem zaspokojenia obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Podkreślić należy, że we wniosku o przydział kwatery tymczasowej skarżący wskazali, że posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] i wykorzystali pomoc finansową na uzyskanie lokalu w pełnej wysokości, tak więc na okres pełnienia służby w [...] została przydzielona im zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o Policji kwatera tymczasowa. Decyzja o przydziale kwatery tymczasowej nie była kwestionowana przez strony. W ocenie Sądu, jak sama nazwa wskazuje, kwatera tymczasowa służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych Policjanta i ewentualnie jego rodziny w miejscu pełnienia służby. Z chwilą zakończenia służby kwatera tymczasowa winna być opróżniona. O statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania, świadczy rzeczywista realizacja wniosku funkcjonariusza wynikająca z decyzji przydziałowej podyktowanej możliwościami, jakimi dysponował organ. Nie zmienia powyższego powoływany w skardze argument o spełnianiu przez skarżącego ustawowych przesłanek do uzyskania uprawnienia do lokalu mieszkalnego. W tym stanie sprawy wskazane powyżej okoliczności uzasadniały wystąpienie przez organ z nakazem opróżnienia kwatery tymczasowej. Jak bowiem stanowi § 13 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości. Zastosowanie tego przepisu przez organ uzasadniało zajmowanie kwatery tymczasowej przy jednoczesnym wystąpieniu przesłanki zwolnienia skarżących ze służby, co miało miejsce w związku ze skorzystaniem przez policjantów z uprawnień emerytalnych. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1284/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na zakończenie należy wskazać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2018 r. (sygn. akt SK 29/16 ), gdzie TK wskazał, że ustawa o Policji nie nakłada na organ wydający decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem TK obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej, realizujących zadania publiczne w zakresie swoich właściwości. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił wszelkie rygory procedury administracyjnej, określające jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ zebrał dowody mające w sprawie istotne znaczenie, ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.), a także uzasadnił wyczerpująco swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa.. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja, odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.