II SA/Wa 1822/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Ewa Kwiecińska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. E.N. (dalej jako: "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Środki te zostały przyznane skarżącej na podstawie umowy nr [...], zawartej pomiędzy E.N. a Prezydentem [...] w sprawie przyznania osobie bezrobotnej jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej lub zasadach pomocy de minimis. Podaniem z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca zwróciła się o wyrażenie zgody na zmianę profilu działalności gospodarczej. W tym też dniu dokonała zmiany przedmiotu działalności gospodarczej w ewidencji i działalności gospodarczej. Wobec przedłużającego się terminu rozpatrzenia złożonego podania, pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca sprzedała sprzęty zakupione ze środków publicznych, uzyskanych na podstawie umowy. Wobec niedotrzymania warunków umowy o przyznaniu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, w dniu [....] marca 2010 r. Prezydent [...] wypowiedział przedmiotową umowę i wezwał do zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] o umorzenie powyższej kwoty, przedstawiając swoją trudną sytuację finansową, ale również wskazała na niekompetentne prowadzenie jej sprawy przez Urząd Pracy [...]. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej "K.p.a.", po uzyskaniu opinii Rady Zatrudnienia [...], odmówił umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się do negatywnej opinii Rady Zatrudnienia [...], wskazał, że brak jest przesłanek do wydania decyzji o umorzeniu ww. kwoty. Na skutek odwołania skarżącej od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do treści przepisu art. 7 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o ten przepis i na brak ustawowego obowiązku umarzania jednorazowo przyznanych środków lub rozkładania ich na raty. Dokonując analizy całości dokumentacji, organ odwoławczy nie stwierdził, aby organ I instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i uznał, że skoro decyzja nie narusza prawa, to nie może być zmieniona. Na skutek skargi E.N. wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1921/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010r., wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzja w trybie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter uznaniowy. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem ww. określa cztery samodzielne przesłanki, warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Ponadto, postępowanie prowadzone w tym przedmiocie winno respektować reguły procedury, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organy orzekające w obu instancjach uchybiły zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz orzekania. Nie podjęły bowiem nawet próby ustalenia stanu rodzinnego i majątkowego skarżącej, które to okoliczności są kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą przesłanki do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie poddały analizie złożonych przez skarżącą dokumentów, przedstawiających jej sytuację życiową i finansową. Sąd stwierdził, iż uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji są tak lakoniczne, że uniemożliwiają ocenę ich legalności. Brak w nich jakiegokolwiek odniesienia się do powodów, które nie pozwoliły na uwzględnienie wniosku skarżącej. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył jej uzasadnienie do zacytowania przepisów ustawy, przypomnienia stanowiska organu I instancji, bez wskazania ustalonych okoliczności faktycznych. Sąd zaznaczył, iż organ orzekający w sprawie nie był związany opinią Rady Zatrudnienia [...], bowiem nie stanowi ona zgody organu współdecydującego. Pomimo tego, w rozpoznawanej sprawie negatywna opinia Rady Zatrudnienia, nieposiadająca uzasadnienia, stała się kluczową przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, bez analizy przesłanek ustawowych. Formułując wytyczne co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Prezydent [...] obowiązany będzie do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia i oceny zgodnie ze wskazanymi wymogami, wynikającymi z przepisów K.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekł o odmowie umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dotyczący sytuacji finansowej, świadczy o tym, że warunki wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zachodzą. Ze złożonych dokumentów i oświadczeń wynika, że skarżąca oraz jej mąż M.N. są właścicielami lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2 oraz samochodu osobowego. Sytuacja finansowa skarżącej pozwala na uznanie, że dochodzenie należności nie pozbawi skarżącej, ani osób pozostających na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ I instancji uchybił zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz orzekania. Nie rozpatrzył bowiem rzetelnie kwestii stanu majątkowego i rodzinnego skarżącej. Nie poddał należytej analizie i ocenie złożonych przez skarżącą dokumentów, dotyczących jej sytuacji finansowej. Wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien przeprowadzić w sprawie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia rzeczywistych miesięcznych dochodów, uzyskiwanych na każdego członka rodziny oraz ponoszonych wydatków, co powinno zobrazować rzeczywistą sytuację majątkową, a w szczególności pozwoli na ustalenie, czy spłata wymaganej kwoty nie spowoduje pozbawienia skarżącej oraz członków jej rodziny niezbędnych środków utrzymania. Dopiero dokonanie powyższych ustaleń umożliwi stwierdzenie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą (czy nie zachodzą) przesłanki umorzenia powstałej kwoty zadłużenia, a następnie - w zależności od wyników tych ustaleń - wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Prezydent [...] pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów potwierdzających wysokość uzyskiwanych miesięcznych dochodów na każdego członka rodziny i ponoszonych wydatków oraz dokumentów potwierdzających zaciągnięcie innych zobowiązań finansowych, w szczególności pożyczek zaciągniętych według oświadczenia u znajomych osób fizycznych na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że nie posiada dokumentów potwierdzających zgłoszenie ww. pożyczek w urzędzie skarbowym, gdyż były zaciągane stopniowo w miarę narastania strat od członków najbliższej rodziny, zaś sumy pożyczone od poszczególnych pożyczkodawców nie osiągnęły kwoty wymagającej zgłoszenia w urzędzie skarbowym. Wskazała również, że od czasu złożenia wniosku o umorzenie należności sytuacja materialna rodziny nie uległa zasadniczej zmianie. Zaznaczyła, że zobowiązania finansowe wobec najbliższej rodziny nie zostały uregulowane, nie został również spłacony kredyt hipoteczny na zakup mieszkania, nie otrzymała także nieoczekiwanego spadku. Do ww. pisma skarżąca załączyła oświadczenie o stanie majątkowym. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 K.p.a., po uzyskaniu opinii Rady Zatrudnienia [...], odmówił umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu organ podał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza została czasowo zawieszona z powodów zdrowotnych, natomiast mąż skarżącej prowadzi działalność gospodarczą, z której - według oświadczenia o stanie majątkowym, złożonym za pismem z dnia [...] października 2012 r. - uzyskał za rok 2010 dochód w wysokości [...] zł. Podał również, że skarżąca jest współwłaścicielem mieszkania własnościowego o wielkości [...] m2 oraz samochodu osobowego - rok produkcji 2008 r. o wartości ok. [...] zł. Miesięczne koszty utrzymania czteroosobowej rodziny obejmują: czynsz ok. [...] zł, gaz ok. [...] zł, energia elektryczna ok. [...] zł, podatek od nieruchomości [...] zł za rok ([...] zł miesięcznie), telefon/internet – [...] zł, wydatki na żywność, odzież i inne podstawowe artykuły ok. [...] zł na 4 osoby, ubezpieczenie mieszkania i wyposażenia [...] zł za rok (ok. [...] zł miesięcznie), wydatki na leczenie ok. [...] zł za rok (ok. [...] zł miesięcznie). Zdaniem organu, analiza i ocena wszystkich złożonych przez skarżącą dokumentów prowadzi do wniosku, że czteroosobowa rodzina utrzymuje się z dochodów męża prowadzącego działalność gospodarczą - roczny dochód netto wyniósł [...] zł, co stanowi średnio [...] zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania to kwota ok. [...] zł miesięcznie, a na wyżywienie, odzież i inne podstawowe artykuły oraz wydatki związane z leczeniem i uczęszczaniem dzieci do szkoły pozostaje kwota ok. [...] zł miesięcznie. Skarżąca posiada majątek, z którego można dochodzić należności, tj. mieszkanie o powierzchni [...] m2 oraz samochód osobowy rok produkcji 2008 o wartości [...] zł. W świetle powyższego, zdaniem organu, nie ma podstaw do stwierdzenia, że spłacenie przyznanych środków pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę niezbędnych - czyli podstawowych - środków utrzymania. Nie zachodzi również uzasadnione przypuszczenie, że w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne. Sytuacji rodziny nie można uznać za szczególną, zaś uzyskiwane dochody i koszty utrzymania pozwalają na podjęcie próby realizacji zobowiązań z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Fakt posiadania innych zaległości nie zwalnia skarżącej z obowiązku zwrotu przyznanych środków. Z akt sprawy nie wynika, że w rodzinie istnieje jakaś inna szczególna okoliczność, przemawiająca za zastosowaniem ulgi w spłacie, w tym ciężka choroba, niepełnosprawność bądź inne zdarzenie losowe, wymagające znacznych nakładów finansowych. Skarżąca wprawdzie oświadczyła, że sytuacja związana z przedmiotowym zobowiązaniem wobec Urzędu Pracy wpływa niekorzystnie na jej zdrowie, lecz nie dołączyła żadnych dokumentów, potwierdzających powyższą okoliczność. Organ podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący sytuacji finansowej, świadczy o tym, że wymienione w art. 76 ust. 7 przesłanki nie występują, zaś Urząd Pracy [...] ma obowiązek dochodzić zwrotu należności. Osoba zobowiązana powinna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu środków otrzymanych ze środków publicznych, w całości lub chociażby w części, następnie może skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty zwrotu przyznanych środków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 K.p.a. poprzez ponowną bezzasadną odmowę umorzenia należności oraz niedostateczne wnikliwe przeanalizowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca wskazała w szczególności, iż organ I instancji pominął całkowicie kwestie podniesione w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w której wskazano popełnione przez ten organ uchybienia oraz nakazano ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż ponowna analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że przesłanki określone w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zachodzą, a sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia umorzenia zobowiązań. Z przedstawionych dokumentów wynika, że czteroosobowa rodzina utrzymuje się z dochodów męża, prowadzącego działalność gospodarczą, z której osiąga roczny dochód netto w wysokości [...] zł, co daje średnio [...] zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania kształtują się w wysokości ok. [...] zł miesięcznie, a więc na wyżywienie, odzież i inne podstawowe artykuły oraz wydatki związane z leczeniem i szkołą dzieci pozostaje kwota ok. [...] zł miesięcznie. Kwotę tę należy ocenić jako wystarczającą na zapewnienie skarżącej i jej rodzinie niezbędnych środków utrzymania i spłatę zobowiązania. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent [...] zebrał w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, który następnie rozpatrzył i ocenił zgodnie z wymogami określonymi w K.p.a. Organ podjął również wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie - mające charakter uznaniowy - poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganej opinii Rady Zatrudnienia [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ należycie wyjaśnił podstawy odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, wskazując dodatkowo, że skarżąca może zwrócić się o rozłożenie na raty, czy odroczenie terminu płatności zwrotu przyznanych środków. Organ odwoławczy podkreślił, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżąca posiada majątek ruchomy i nieruchomy, a ponadto sytuacja finansowa nie pozbawi skarżącej oraz jej członków rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (bytowych). Organy administracji są zobligowane do podejmowania działań w celu odzyskania środków publicznych. W tej sytuacji umorzenie skarżącej kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej naraziłoby interes społeczny na bezpodstawne uszczuplenie środków finansowych Funduszu Pracy oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. E.N. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: - art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez bezzasadną odmowę umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej, pomimo, że skarżąca skutecznie użyła tych środków zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, skutecznie i trwale opuszczając szeregi osób bezrobotnych, a ponadto, że konieczność zapłaty tak znacznej kwoty, a nawet jej części, pozbawiłaby skarżącą oraz osoby pozostające na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 K.p.a., polegające na tym, że załatwiając niniejszą sprawę organ działał z naruszeniem zasady praworządności i nie wziął pod uwagę słusznego interesu skarżącej, pomimo, że: - skarżąca skutecznie użyła środków z pożyczki zgodnie z jej zasadniczym przeznaczeniem, tj. do rozpoczęcia prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej skutecznie i trwale opuszczając szeregi osób bezrobotnych, - skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie zmieniła jej rodzaj, o czym lojalnie zawiadomiła organ, gdyż prowadzenie działalności, na którą się zdecydowała pierwotnie, okazało się być trwale nierentowne, - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że sytuacja finansowa skarżącej nie pozwala na zgromadzenie przez nią tak wysokiej kwoty, bez pozbawienia całej rodziny niezbędnych środków utrzymania; 2) art. 8 K.p.a., polegające na tym, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie niniejszej daleki był od spełnienia wskazanego w tym przepisie wymogu działania organów w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a wręcz stanowi zaprzeczenie realizacji tej zasady w sytuacji, gdy skarżąca pozostaje lojalna wobec organu, rozsądnie wydatkuje środki publiczne w celu skutecznego osiągnięcia celu poprzez trwałe wydźwignięcie się ze stanu bezrobocia; organ II instancji przyjął bezkrytycznie, bez podjęcia próby samodzielnej oceny, przyjętą przez organ I instancji tezę o konieczności zwrotu przyznanych środków, przy czym żaden z organów nie wziął pod uwagę ekonomicznego braku możliwości wygospodarowania tak dużej dla rodzinnego budżetu kwoty, pomijając zgromadzone w sprawie dowody; 3) art. 12 i art. 77 K.p.a., polegające na tym, że załatwiając niniejszą sprawę administracyjną organ nie dość wszechstronnie i wnikliwie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co w szczególności przejawiało się tym, że dążąc do przyznania prymatu interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem skarżącej nie wziął pod uwagę faktu, że: - skarżąca skutecznie użyła środków pochodzących z pożyczki do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, skutecznie i trwale opuszczając szeregi osób bezrobotnych, - nie zaprzestała jej prowadzenia, a jedynie zmieniła rodzaj prowadzonej działalności, gdyż działalność pierwotna okazała się nierentowna, o czym powiadomiony został organ I instancji, - wyegzekwowanie od skarżącej kwoty ponad [...] zł wraz z odsetkami pozbawiłoby skarżącą niezbędnych środków utrzymania; 4) art. 107 K.p.a., polegające na tym, że załatwiając przedmiotową sprawę organy nie wzięły pod uwagę wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, ani nie podały przyczyn, z powodu których nie uwzględniły ich w zaskarżanych decyzjach; organy celowo pominęły część niezbędnych kosztów utrzymania, wskazanych przez skarżącą w oświadczeniu o stanie finansowym i majątkowym, z których wynika, że pokrywają one w całości kwotę dochodów uzyskiwanych przez rodzinę bez uwzględnienia nieuregulowanych zobowiązań finansowych wobec najbliższej rodziny. W motywach skargi skarżąca podniosła, że miesięczne koszty niezbędne do utrzymania mieszkania wynoszą ok. [...] zł. Podane w oświadczeniu koszty płatnych badań i specjalistycznej opieki medycznej dla skarżącej oraz córek to ok. [...] zł rocznie, czyli [...] zł miesięcznie. Coroczny zakup wyprawek szkolnych dla dwóch córek oraz koszt ich biletów okresowych komunikacji miejskiej na dojazdy do szkoły to kwota min. [...] zł rocznie, czyli [...] zł miesięcznie. Miesięczne koszty rodziny ponoszone na żywność, środki czystości, niezbędną odzież i obuwie oraz leki stanowią kwotę ok. [...] zł. Zatem łącznie niezbędne środki utrzymania rodziny stanowią kwotę [...] zł, przy średnim miesięcznym dochodzie [...] zł. Przy czym podane zestawienie nie obejmuje trudnych do przewidzenia kosztów związanych z wymianą lub naprawą sprzętu AGD, nagłej, poważnej choroby, awarii samochodu, rozwijania uzdolnień i zainteresowań dzieci, opłaty wycieczek szkolnych, czy wypoczynku wakacyjnego. Organ nie wziął po uwagę podnoszonej przez skarżącą okoliczności zadłużenia wobec najbliższej rodziny w kwocie [...] zł, zaciągniętego w celu uregulowania kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w początkowej jej fazie. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, stanowisko organów orzekających jest niezgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, który jednoznacznie wskazuje, że zachodzi jedna z samoistnych przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd, dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nie narusza prawa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wyrażona przez sąd ocena prawna i wytyczne odnośnie dalszego postępowania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wydaniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1921/10. Powodem uchylenia wydanych w sprawie decyzji było naruszenie postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć, w szczególności brak dokonania jakichkolwiek ustaleń odnośnie stanu rodzinnego i majątkowego skarżącej w oparciu o złożone do akt sprawy dokumenty. Sąd wskazał, iż organ rozpatrujący ponownie sprawę będzie zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia i oceny zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów K.p.a. W ocenie Sądu, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organy orzekające uwzględniły ocenę prawną zawartą w ww. wyroku, zastosowały się również do sformułowanych w nim wytycznych co do dalszego postępowania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależnie świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależnie świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, że decyzja starosty wydana w oparciu o powyższe przepisy ma charakter uznaniowy, co wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może umorzyć należności". Innymi słowy, decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, nie ma jednak nakazu ustalenia określonej jego treści. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Na organie administracyjnym, działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje celowości wydanej decyzji. Rzeczą Sądu jest dokonanie oceny, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r. spełniają powyższe wymagania. Zostały one wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego ustalono wszystkie okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia treści art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto przeprowadzone postępowanie spełniło wymogi formalne, przewidziane w ww. przepisie, bowiem przed wydaniem orzeczenia organ pierwszej instancji zasięgnął opinii Rady Zatrudnienia [...], która uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o umorzenie jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Wbrew zarzutom skargi postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny w świetle art. 76 ust. 7 ww. ustawy, zasadnie uznając, iż żadna z przesłanek umorzenia należności, wymienionych w pkt 1 – 4, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji, będąc zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy w następstwie wydania decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwał skarżącą do dostarczenia wszelkiej dokumentacji, pozwalającej ocenić aktualną sytuację materialno-finansową skarżącej i jej rodziny. W odpowiedzi skarżąca nadesłała wypełniony formularz oświadczenia o stanie majątkowym, wskazując, iż uprzednio dwukrotnie składała dokumenty potwierdzające wysokość uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków, jednak "nie ma już siły ani fizycznej możliwości na skompletowanie kolejnego analogicznego zestawu dokumentów, dlatego do formularza zostały wprowadzone dane, których obszerny komplet został dostarczony do urzędu w dniu [...] września 2011 r.". Nadto wskazała, że od czasu złożenia wniosku o umorzenie należności jej sytuacja materialna nie uległa zasadniczej zmianie, nie uregulowała zobowiązań zaciągniętych wobec najbliższej rodziny, nie spłaciła też kredytu na zakup mieszkania. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca została poinformowana, w trybie art. 10 i 81 K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] maja 2013r. W świetle powyższych okoliczności, nie może budzić wątpliwości, że organ podjął czynności mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej skarżącej oraz jej rodziny. Swoje stanowisko w sprawie organ oparł na dokumentach złożonych przez skarżącą za pismem z dnia [...] października 2012 r. oraz na dotychczas zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie można zatem postawić organowi zarzutu zaniechania w odnośnym zakresie. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza została czasowo zawieszona z powodów zdrowotnych. Skarżąca i jej rodzina utrzymuje się z dochodów męża, pochodzących z działalności gospodarczej, z której - według oświadczenia o stanie majątkowym złożonym za pismem z dnia [...] października 2012 r. - za rok 2010 uzyskano dochód netto w wysokości [...] zł, co średnio stanowi [...] zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz, media, podatek od nieruchomości) stanowią łączną kwotę ok. [...] zł miesięcznie, zatem na wyżywienie, odzież i inne podstawowe artykuły oraz wydatki związane z leczeniem i uczęszczaniem dzieci do szkoły pozostaje kwota ok. [...] zł miesięcznie. Ustalono również, że w skład majątku skarżącej, z którego można dochodzić należności, wchodzi mieszkanie o powierzchni [...] m2 (obciążone obecnie kredytem hipotecznym) oraz samochód osobowy rok produkcji - 2008 o wartości [...] zł. Wskazano także, że według oświadczenia skarżącej, oprócz kredytu hipotecznego na zakup mieszkania, ciąży na niej zobowiązanie z tytułu pożyczek zaciągniętych u znajomych i członków najbliższej rodziny w kwocie [...] zł. Okoliczność ta nie została jednak udokumentowana. W świetle powyższego organy orzekające trafnie uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne, a także, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić skarżącą albo osoby pozostające na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania (art. 76 ust. 7 pkt 2 i 4 ww. ustawy). Zaznaczenia wymaga, że oceniając sytuację osoby wnioskującej o umorzenie należności z punktu widzenia przesłanki wymienionej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, należy mieć na względzie możliwość pozbawienia jej niezbędnych, a nie subiektywnie niewystarczających środków utrzymania. Dochody, z których utrzymuje się wnioskodawca, mogą bowiem nie być wystarczające do zaspokojenia określonych przez niego potrzeb, nie oznacza to jednak, że są to "niezbędne środki utrzymania" w rozumieniu ww. przepisu. Zwrot "niezbędne środki utrzymania" nie został zdefiniowany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dla oceny tej przesłanki należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, której wysokość w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 831,15 zł (Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent - M.P. z 2013 r., poz. 95). Pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wprawdzie na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), jednak z uwagi na tożsamość wymienionej w nim przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku w sytuacji braku "niezbędnych środków utrzymania" znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r, sygn. akt I OSK 1112/06, LEX nr 321169, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/06, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182), której zadaniem jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3). Przepisy ww. ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. I tak prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" (§ 1 pkt 1 lit. B rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Na marginesie wskazać również należy, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. w sprawie minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2013 r., minimalne wynagrodzenie za pracę w od dnia 1 stycznia 2013r. ustalono na poziomie 1600 zł brutto. Zatem zgodzić należy się z organem, że porównanie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej z wysokością najniższej emerytury (a nawet z minimalnym wynagrodzeniem za pracę, choć nie jest ono rozstrzygające w sprawie) wyklucza możliwość uznania, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić skarżącą oraz jej rodzinę niezbędnych środków utrzymania. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi, iż organ, rozpatrując sprawę w kontekście przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, nie uwzględnił faktu, iż miesięczne wydatki rodziny skarżącej w zasadzie wyczerpują kwotę uzyskiwanego dochodu netto w wysokości [...] zł. Subiektywna ocena skarżącej odnośnie "niezbędności" ponoszonych wydatków nie może mieć wpływu na trafność dokonanej przez organ oceny w kontekście obiektywnego kryterium "niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu ww. przepisu. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ wziął pod uwagę fakt, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza została zawieszona z powodów zdrowotnych, skarżąca nie uzyskuje też dochodu z innego źródła. Słusznie zauważył przy tym, że skarżąca, będąca w wieku produkcyjnym, nie przedstawiła żadnej dokumentacji medycznej, świadczącej o przeciwwskazaniach do podjęcia pracy na jakimkolwiek stanowisku. Należy też zgodzić się z oceną, że w badanej sprawie nie zachodziły w rodzinie skarżącej żadne nadzwyczajne okoliczności, przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności, tj. ciężka choroba, niepełnosprawność, bądź inne zdarzenie losowe wymagające znacznych nakładów finansowych. Zasadnie również organ wskazał, iż ciążące na skarżącej zobowiązanie ma charakter publicznoprawny i nie można w takiej sytuacji pomijać, co podniósł organ, interesu Skarbu Państwa, który korzysta ze szczególnej ochrony. W tym kontekście zgodzić należy się z oceną organu, że realizacja (prywatnych) zobowiązań skarżącej wynikających z umowy kredytowej oraz z zaciągniętych pożyczek nie może korzystać z pierwszeństwa względem możliwości dochodzenia zwrotu jednorazowo przyznanych środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem do podejmowania działań w celu odzyskania środków publicznych. W świetle okoliczności niniejszej sprawy jednorazowe umorzenie całej ww. kwoty naraziłoby interes społeczny na bezpodstawne uszczuplenie środków finansowych Funduszu Pracy oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. Z tych względów nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez przyznanie prymatu interesowi publicznemu wobec indywidualnego interesu skarżącej. Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zostały podjęte przez organy czynności, zmierzające do wyjaśnienia aktualnej sytuacji materialno-finansowej, a ponadto, w wyniku przeprowadzonego postępowania, zostały poczynione przez organ ustalenia, które były wystarczające dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sytuacja majątkowa skarżącej nie może przemawiać za zastosowaniem przedmiotowej ulgi. Ustalone w wyniku podjętych działań okoliczności pozwalały organowi na przyjęcie, iż brak jest podstaw do umorzenia należności w świetle przesłanek art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym braku majątku czy pozbawienia - w wyniku dochodzenia należności - niezbędnych środków utrzymania skarżącej i jej rodziny. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze charakter decyzji podjętych w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma możliwości podważenia dokonanej przez organy oceny, która uzasadnia odmowę umorzenia zobowiązania. Dodatkowo, mając na względzie zarzuty skargi, które w istocie dotyczą braku podstaw do dochodzenia przez organ przedmiotowych należności z tego powodu, że organ "żądając zwrotu pożyczki obciążył skarżącą skutkami swojej niekompetencji" w sytuacji, gdy skarżąca "skutecznie wykorzystała środki z pożyczki zgodnie z jej zasadniczym przeznaczeniem, tj. do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, skutecznie i trwale opuszczając szeregi osób bezrobotnych", Sąd zauważa, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia możliwości umorzenia należności zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2010 r. w świetle przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ww. ustawy, nie zaś zasadność żądania przez organ zwrotu przyznanych środków. Dochodzenie roszczeń z tytułu umowy w sprawie przyznania osobie bezrobotnej jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 46 ust. 4 ww. ustawy). Wskazać również należy, iż zakres postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, został zakreślony ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1921/10, wiążącym - na zasadzie art. 153 P.p.s.a. - zarówno organy orzekające, jak i tutejszy Sąd. Końcowo Sąd zauważa, na co również zwrócił uwagę organ, że skarżąca, składając wniosek o umorzenie należności w całości, nie podjęła nawet próby zwrotu przedmiotowych środków choćby w części, nie złożyła również wniosku o rozłożenie należności na raty, bądź o odroczenie terminu płatności, co być może pozwoliłoby jej na uzyskanie dogodnych warunków spłaty należności. W tym kontekście zgodzić należy się z organem, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych - istniejących na dzień orzekania w niniejszej sprawie - organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności w całości lub w części nie oznacza, że nie dostrzeże ich w terminie późniejszym. Skarżąca może bowiem ponawiać wniosek o umorzenie należności w sytuacji, gdy zmianie ulegną okoliczności faktyczne, poddane ocenie organu w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.