II SA/Wa 1824/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) pismem z [...] września 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] (zmienioną uchwałą z [...] czerwca 2018 r. nr [...]) w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu [...] na podstawie art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.), powołał dwunastoosobową komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...]. W skład komisji, jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, weszli: przewodniczący – K. P.([...]) i członkowie – L. B. i M. P. pełniący funkcje członków Zarządu Powiatu [...]. Zdaniem organu nadzoru, uchwała Zarządu Powiatu [...] została podjęta z naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe, który stanowi, że komisja konkursowa składa się m. in. z przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Z tego wynika, zdaniem strony, że piastun organu prowadzącego szkołę (w rozpatrywanym przypadku trzech członków Zarządu Powiatu [...]) nie może być przedstawicielem tego organu w komisji. Wojewoda [...] dodał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1587) wynika, że organ prowadzący szkołę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami (§ 2), komisja wylania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w głosowaniu tajnym, każdy z jej członków dysponuje jedynym głosem (§ 6 ust.1). Zgodnie z § 8 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczną szkołę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego, natomiast organ prowadzący szkołę zatwierdza (unieważnia) ten konkurs. Organ prowadzący szkołę działa w tym przypadku jednocześnie w roli podmiotu mającego wpływ na organizację konkursu, jego unieważnienie jak również na wybór określonego kandydata i równocześnie weryfikuje sposób jej postępowania. Strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 maja 2015 r. I OSK 369/15 w którym przyjęto, że z racji sprawowanych funkcji organizacyjnych i kontrolnych, ale przede wszystkim tych ostatnich – upoważnienia do przyjęcia i rozpatrzenia zarzutów przedstawionych przez kandydatów oraz unieważnienia konkursu, do komisji konkursowej nie może zostać powołany zarówno organ prowadzący szkołę (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jak i dwóch członków trzyosobowego zarządu powiatu. Wówczas organ prowadzący szkołę działałby w podwójnej roli - członka komisji konkursowej i organu uprawnionego do kontroli prac tej komisji. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że przepis art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe nie wprowadził zakazu oddelegowania do udziału w pracach komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły członków organu kolegialnego (członków zarządu powiatu). Z powołanego przepisu nie wynika, że do komisji konkursowej mogą być powołani, jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, wyłącznie pracownicy tej jednostki którzy "obsługują" organ. Trzech członków zarządu powiatu, wchodzących w skład dwunastoosobowej komisji konkursowej "bez wątpienia nie zdominowali prac Komisji", a każdy z nich przed rozpoczęciem pracy przez komisję złożył oświadczenie zawierające m. in. klauzulę o bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały (w całości lub w części) orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, może natomiast zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie spor między skarżącym (Wojewodą [...]) a Powiatem [...] dotyczy tego, czy w świetle powołanego przepisu było dopuszczalne powołanie w skład komisji konkursowej trzech (z pięciu) członków Zarządu Powiatu [...]. Z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wynika, że stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę. Kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W tym celu organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w składzie: po trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej, rady rodziców, po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych o których mowa w art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe. Organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego, a więc w rozpatrywanej sprawie Powiat [...] (art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe). Z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku szkół prowadzonych przez powiat, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 12 - 14 wykonuje zarząd powiatu. Sąd orzekający w tej sprawie podziela zapatrywanie Wojewody [...], że w skład komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły nie mogli zostać powołani, jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę (w tym przypadku pięcioosobowego zarządu powiatu), trzej członkowie tego organu. W takiej sytuacji bowiem nie została zapewniona rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej. Niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę, odnosi się, w zasadzie do organu jednoosobowego (piastun organu nie jest przedstawicielem organu), może natomiast nie dotyczyć organu kolegialnego. Piastunem tego organu nie jest każdy z członków z osobna, lecz ogół jego członków działających kolegialnie przy zachowaniu wymogu quorum i zasady większości głosów. Dlatego organ kolegialny może wyznaczyć swoim przedstawicielem w komisji swojego członka lub członków, jednakże, co istotne, w liczbie, w której nie prezentują oni zdolności działania w charakterze zarządu, nie stanowią większości w zarządzie. Inaczej bowiem nie byłaby zachowana rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę i funkcji członka komisji konkursowej (por. np. wyroki NSA z 25 czerwca 2014 r. I OSK 560/14, z 25 listopada 2014 r. I OSK 2135/14, z 26 maja 2015 r. I OSK 369/15). W rozpatrywanej sprawie do komisji konkursowej powołano trzech członków z pięcioosobowego zarządu powiatu. W istocie więc ci członkowie zarządu stanowią większość w zarządzie i tym samym ta większość zarządu, stanowiąca funkcjonalnie zarząd, została przeniesiona do komisji konkursowej. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym tej problematyki przyjmuje się, że "trudno czynić rozróżnienie między organem monokratycznym, jakim jest wójt i w takim przypadku uznać, że nie może on być członkiem komisji, a organami kolegialnymi (zarządami powiatu i województwa) i w ich wypadku zgodzić się na uczestnictwo członków organu prowadzącego szkołę w komisji konkursowej jako jednocześnie przedstawicieli tego organu (wyrok NSA z 26 maja 2016 r. I OSK 369/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 25 października 2018 r. II SA/Op 398/18 stwierdził, że "gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego (...) norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 Prawa oświatowego zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji". Naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe należy uznać za istotne - skoro nieprawidłowo powołano do składu komisji konkursowej jako przedstawicieli organu prowadzącego szkołę członków tego organu, oznacza to, że skład całej komisji jest nieprawidłowy. Komisja w składzie "niepełnym" nie mogła działać skutecznie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przewidujący niedopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, nie ma w sprawie zastosowania. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta [...] maja 2018 r.