II SA/Wa 1826/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi J. R. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z dnia [...] września 2024 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP w [...]") z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "KPP w [...]") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że na podstawie rozkazu personalnego KPP w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 2008 r. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący wystąpił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. KPP w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji. Dalej organ podniósł, że w dniu 6 listopada 2018 r. ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach". Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmieniającej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Natomiast przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, należy uznać za sprawę wszczętą i zakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r., albowiem wypłacony mu ekwiwalent pieniężny został naliczony w sposób prawidłowy, na podstawie obowiązujących w chwili jego wypłacenia przepisów prawnych. Nie ma więc podstaw do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania, przez co przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] maja 2024 r. Skarżący wystąpił do KWP w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając wniosek Skarżący odwołał się do licznych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniósł, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy zaistniałego po tej dacie. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na co wielokrotnie zwracały już uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie to usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami Konstytucji RP i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 tej ustawy prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co - ocenie Skarżącego - narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego policjantowi przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop (co wyraźnie zostało rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego), a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP). Uwzględniając powyższe Skarżący podkreślił, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego zastosowanie skutkowało oczywistym naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym Konstytucji RP. Złamanie zasady równości, a także ominięcie norm stanowiących o charakterze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ich skutkach jednoznacznie ocenić należy jako wpisujące się w przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art 156 § 2 k.p.a. KWP w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że z analizy decyzji KWP z dnia [...] października 2020 r. nie wynika, aby była ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaznaczył, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast kwestionowana przez Skarżącego decyzja została wydana w oparciu o właściwą wykładnię przepisów intertemporalnych oraz na podstawie obowiązującego w dacie jej wydania stanu prawnego. Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji w oparciu o niezgodną z Konstytucją RP wykładnię art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wydanie takiej decyzji w sposób oczywisty i wyraźny naruszyło chronione konstytucyjnie prawa obywatela, w tym zasady równości, prawa do urlopu, a także art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskutek ominięcia skutku retroaktywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, powodując ziszczenie się przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odwołania Skarżący powołał argumentację zbieżną z argumentacją przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] KGP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady, tym samym przesłanki określone w tym przepisie podlegają ścisłej wykładni. Stąd, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie ww. przepisu, nie może mieć miejsca w przypadku każdego uchybienia jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną, a jedynie w sytuacji wystąpienia ciężkich wad prawnych wymienionych w pkt 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a. Dalej KGP wskazał, iż z analizy decyzji KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. wynika, iż nie jest ona dotknięta wskazanymi przez Skarżącego przesłankami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną inną wadą, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. KPP odmówił wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wskazując, że Skarżący został zwolniony w dniu [...] czerwca 2008 r., a należny ekwiwalent pieniężny został mu wypłacony zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem stwierdzenia niezgodności przedmiotowego przepisu z Konstytucją. KGP powtórzył argumentację prawną zawartą w decyzji KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Wskazał ponadto, że od dnia [...] października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. KGP wskazał, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2008 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, a zatem nie było podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ podniósł, że z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. W ocenie KGP wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w dwóch przypadkach, tj. w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji o przepis niezgodny z Konstytucją RP, KGP wskazał, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, iż dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że organ nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak jest zatem przesłanek prawnych od odstąpienia, w myśl żądania Skarżącego, od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. Uprawnienia takiego nie można wywodzić z treści art. 7 k.p.a. bowiem rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną. Uwzględniając powyższe KGP stwierdził, że decyzja KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. jest prawidłowa i nie jest dotknięta żadną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została wydana bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, dlatego też należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję J. R., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji w oparciu o niezgodną z Konstytucją RP wykładnię art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wydanie takiej decyzji w sposób oczywisty i wyraźny naruszyło chronione konstytucyjnie prawa obywatela, w tym zasady równości i prawa do urlopu, a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP wskutek ominięcia skutku retroaktywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, powodując ziszczenie się przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W motywach skargi Skarżący wskazał, iż decyzja KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. jest rażąco niesłuszna i niezgodna z prawem. Wydając tę decyzję organ nie uwzględnił oczywistej i potwierdzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego okoliczności niekonstytucyjności dokonanego wobec Skarżącego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zdaniem Skarżącego błędne jest w tym kontekście powoływanie się na jakiekolwiek ramy czasowe i twierdzenie, że z punktu widzenia rozpoznawanych zagadnień istotnym jest w jakim czasie dany policjant został zwolniony ze służby. Takie postrzeganie przepisów intertemporalnych wdrożonych następczo, po wyroku Trybunału, zostało jednoznacznie zakwestionowane przez sądy administracyjne jako generujące wtórną niekonstytucyjność omawianego przepisu, co w praworządnym państwie nie może mieć miejsca. Skarżący podkreślił, że decyzja KPP w [...] została wydana w dniu [...] grudnia 2020 r., tj. po dacie wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co miało miejsce w dniu 30 października 2018 r. Oznacza to, że ww. decyzję oparto na podstawie przepisu art. 115a ustawy o Policji, który w dacie orzekania przez organ pozostawał uznany za rażąco (jako naruszający Konstytucję) wadliwy prawnie. Ową niekonstytucyjność ww. przepisu stwierdzono z mocą wsteczną. Oparcie rozstrzygnięcia o przepis intertemporalny, który jednoznacznie narusza ustalony przez Trybunał Konstytucyjny stan prawny i prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów Policji, że możliwe były różne drogi interpretacyjne art. 115a ustawy o Policji oraz przepisów intertemporalnych, a nadto, że dopiero orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało wykładnię "słuszniejszą" lub "trafniejszą". Takie zastosowanie przepisów, jakiego podjął się KPP w [...], ocenić należy jako prima facie działanie z rażącym naruszeniem prawa związane z nierównym traktowaniem (poprzez zastosowanie różnych współczynników ekwiwalentu) funkcjonariuszy Policji znajdujących się w tej samej sytuacji. Skarżący podkreślił, iż w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30, która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zastosowanie ww. wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sposób oczywisty naruszało chronione konstytucyjnie prawa obywatela, m.in. prawo do urlopu. Naruszało również bezpośrednio art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji wskutek ominięcia skutku retroaktywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie sposób zatem uznać, że decyzja KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności z prawem podjętego aktu administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja KGP z dnia [...] września 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2024r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania J. R. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego, który występując do KWP w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia wniosku wynika natomiast, że Skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji. Wskazał również na naruszenie art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zauważyć w związku z tym należy, że rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; CBOSA). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00; j.w.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95; OSNP 1995/24/297). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05; CBOSA). Uwzględniając powyższe wskazać należy, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102). W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, wedle którego ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak stanowi natomiast art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniu 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. KPP w [...] oparł się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd taki został zanegowany. Tytułem przykładu wskazać należy wyrok NSA z dnia 8 marca 2024r., sygn. akt III OSK 7080/21 (CBOSA). Obecnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że z treści art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że ustawodawca w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Podnosi się również, że wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, które dokonują literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Sądy administracyjne akceptują prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zasady, o których mowa w cytowanym art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne wskazują, że z tej przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP. Wskazana wykładnia omawianych przepisów była podstawą uchylania przez wojewódzkie sądy administracyjne decyzji organów Policji odmawiających wypłaty byłym policjantom wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jednakże wydawanych - co należy podkreślić - w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzorczym (nadzwyczajnym). Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. oparł się na wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prezentowanej aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć jednak należy, że niektóre składy sądów administracyjnych, nie podzielając zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów, początkowo oddalały skargi w tego typu sprawach. Tak orzekł tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 31 maja 2022r., sygn. akt II SA/Wa 3912/21, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 79/22 oraz z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3911/21. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1196/22, z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2683/21, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1907/22, z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2088/13; M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156 i powołane tam orzecznictwo). Decyzja KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Choć wykładnia ta, zdaniem Sądu, jest błędna, to jednak w tym przypadku nie można stwierdzić, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Przepis ten wymaga pogłębionej analizy i złożonej wykładni z odwołaniem się do wartości konstytucyjnych. Błąd w wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jakiego dopuścił się KPP, nie ma jednak cech rażącego prawa. Nie doszło bowiem w tej sytuacji do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, ale do błędu w wykładni prawa. W zaskarżonej decyzji KGP, utrzymując w mocy decyzję KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., błędnie bowiem uznał, że decyzja KPP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. jest prawidłowa, niemniej jednak konkluzja organu, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący jest trafna. Sąd nie miał zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Wydając zaskarżoną decyzję KGP nie naruszył bowiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), ani też przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Raz jeszcze podkreślić należy, że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), a nie w trybie zwykłym. Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzygał zatem kwestii uprawnień Skarżącego do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (powyższe zagadnienie mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym), a jedynie to, czy decyzja KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. narusza prawo w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.