II SA/Wa 1827/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Asesorzy WSA Przemysław Szustakiewicz, WSA, Janusz Walawski, Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2000 r. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku p. J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2000 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania p. J. R. od powyższej decyzji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na mocy art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] stycznia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny PSP stwierdził, że z jej treści wynika, iż organ, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w G., merytorycznie rozpatrywał, czy miały miejsce przyczyny mogące decydować o nieważności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, jest to uchybienie, ponieważ wszczęcie postępowania następuje z chwilą złożenia przez uprawnioną stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak przesłanek nieważności decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności, a nie może skutkować odmową wszczęcia postępowania w tej sprawie. W związku z tym zaszła konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] czerwca 2005 r. i wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji. Rozpatrując sprawę merytorycznie, na podstawie całokształtu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, Komendant Główny PSP ustalił, że p. J. R. był funkcjonariuszem pożarnictwa w okresach: od 1 czerwca 1981 r. do 31 stycznia 1988 r. oraz od 3 czerwca 1991 r. do 30 czerwca 1992 r. W tym czasie funkcjonariusze byli zatrudniani na podstawie dekretu z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa, a przepisy w sprawie wynagradzania funkcjonariuszy pożarnictwa określały, że do okresów służby uprawniających do dodatku za wysługę lat zalicza się wszystkie okresy służby i zatrudnienia. Następnie, w okresie od 1 lipca 1992 r. do 31 sierpnia 1996 r. J. R. był strażakiem Państwowej Straży Pożarnej, gdzie do dodatku za lata służby wliczało się m.in. zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa na podstawie dekretu (od dnia 1 lipca 1992 r.), a następnie – służby w charakterze członka Korpusu Technicznego Pożarnictwa oraz funkcjonariusza pożarnictwa (od dnia 1 września 1993 r.). Dopiero od dnia 1 lipca 1997 r. uległ likwidacji dodatek za lata służby i wprowadzono pojęcie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, gdzie zalicza się m.in. każdy okres zatrudnienia. Tak więc, w ocenie organu odwoławczego, w okresie służby p. J. R. w Państwowej Straży Pożarnej obowiązywał stan prawny, gdzie nie zaliczało się do wysługi lat okresów zatrudnienia ("pracy cywilnej"). W związku z tym, niezaliczenie okresów od 1 stycznia 1978 r. do 31 maja 1981 r. i od 31 stycznia 1988 r. do 2 czerwca 1991 r. jako okresów zatrudnienia, w przekonaniu Komendanta Głównego PSP, było zasadne i ma swoje uzasadnienie w świadectwach pracy i świadectwie służby. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że fakt, iż funkcjonariusze "dekretowi" oraz obecnie strażacy Państwowej Straży Pożarnej mają inne, korzystniejsze unormowania, nie może skutkować zmianą tych zasad w latach 1992-1996. Tym samym, Komendant Główny PSP uznał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2000 r. jest wolna od wad, pociągających za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi p. J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 czerwca 1992 r. w sprawie uposażenia strażaków (Dz. U. Nr 51, poz. 236), § 8 i § 9 zarządzenia nr 23 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 marca 1976 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłaty nagród jubileuszowych i dodatku za wysługę lat funkcjonariuszom pożarnictwa (Dz. Zarz. Rozk. KG PSP 1976 nr 1-2, poz. 11), art. 129 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, § 2 pkt 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 marca 1975 r. w sprawie zasad pełnienia służby przez funkcjonariuszy pożarnictwa – poprzez nieuwzględnienie wszystkich okresów pracy i służby uprawniających do dodatku z tytułu wysługi lat. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77, 80, 81, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 i 158 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Komendant Główny PSP występuje jednocześnie w dwóch rolach, tj. organu odwoławczego i organu I instancji. Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, na co wskazuje wprost ujęte w art. 138 § 1 pkt 2 kpa sformułowanie "i w tym zakresie". Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że może orzekać tylko o sprawie będącej przedmiotem orzekania przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy w zakresie wykraczającym poza zakres rozstrzygnięcia decyzją organu I instancji powoduje zmianę przedmiotową tożsamości sprawy i skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności, co stanowi rażące naruszenie prawa, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] stycznia 2000 r. Tak określony przedmiot sprawy wyznaczał zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Innymi słowy, określone w art. 138 § 1 pkt 2 kpa uprawnienia organu odwoławczego ograniczone były do oceny i rozstrzygnięcia, czy decyzja organu I instancji odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest prawidłowa. Uchylając w całości decyzję organu I instancji i orzekając w kwestii odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r., organ II instancji rozstrzygnął sprawę niebędącą przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją organu I instancji, doprowadzając w ten sposób do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy oraz rażąco naruszając prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym – art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 15 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.