II SA/Wa 1827/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2015 r. 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na rzecz J. T. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. T., w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] o udostępnienie następującej informacji: Analizy skutków ekonomicznych w przypadku zaniechania eksploatacji górniczej wybranych ścian [...], przekazanej GDDKiA przez K., o której mowa w notatce służbowej z dnia [...] stycznia 2008 r.; Załącznika w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000 do pisma K. z dnia [...] września 2008 r. ([...]); Załącznika w postaci dodatku do Części Szczegółowej Planu Ruchu [...] na lata 2009-2011 do pisma K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. (nr [...]). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] kolejnymi pismami (z dnia [...] kwietnia 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r.) poinformowała zainteresowanego, w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o opóźnieniu w załatwieniu sprawy, z uwagi na potrzebę konsultacji i uzyskania opinii prawnej co do stanowiska K. W dniu [...] stycznia 2015 r. GDDKiA wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji wskazanej w pkt 1 i pkt 3 wniosku, jednocześnie oświadczając o braku wnioskowanego w pkt 2 wniosku załącznika w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000 do pisma K. z dnia [...] września 2008 r. ([...]). Decyzja została wydana na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji. W jej uzasadnieniu GDDKiA powołała się na okoliczność zastrzeżenia przez [...] w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., iż żądane informacje (pkt 1 i pkt 3 wniosku) stanowią tajemnicę tego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i dlatego przedsiębiorstwo to nie wyraża zgody na ich udostępnienie. GDDKiA wskazała na rozumienie tajemnicy przedsiębiorcy w powyższym przepisie, w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych i uznała, iż sama okoliczność powołania się przez [...] na istnienie takiej tajemnicy, uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu GDDKiA omówiła przepisy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz związane z tymi przepisami orzeczenia sądów. W ocenie organu, informacje żądane przez stronę należy uznać za spełniające przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. K. w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. jednoznacznie oświadczyła, że żądane informację stanowią tajemnicę jej przedsiębiorstwa i nie wyraziła zgody na ich udostępnienie (ujawnienie). Nie sposób uznać, aby informacje w zakresie żądanym przez stronę były udostępnione publicznie lub aby dostęp do tych informacji był możliwy bez podejmowania szczególnych starań. Nie dopuszczając do upublicznienia przedmiotowych informacji oraz dodatkowo zastrzegając ich poufność w ramach odpowiedzi na pismo GDDKiA, przedsiębiorca podjął działania mające na celu zachowanie poufności tych informacji. Zaznaczyć należy, że przedmiotowe dokumenty zostały przekazane wyłącznie do wewnętrznej dyspozycji GDDKiA i w takim kontekście K. nie była zobowiązana do dodatkowego utajniania tych informacji. Dopiero na skutek pisma GDDKiA K. wyartykułowała wobec osób trzecich brak zgody na udostępnienie przedmiotowych dokumentów. Wcześniejsze zamanifestowanie braku zgody na ujawnianie przedmiotowych dokumentów nie było konieczne, z uwagi na dwustronne relacje między GDDKiA a K. J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad: naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez niewyjaśnienie przez organ w należytym stopniu wystąpienia negatywnej przesłanki udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa i oparcie się w zakresie ustalenia tej przesłanki jedynie na oświadczeniach K. S.A., bez dokonania jakiejkolwiek własnej oceny tego oświadczenia i okoliczności w nim wskazanych; naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez uznanie, że następujące dokumenty: a. "Analiza skutków ekonomicznych w przypadku zaniechania eksploatacji górniczej wybranych ścian [...]" przekazana GDDKiA przez K., o której mowa w notatce służbowej z dnia [...] stycznia 2008 roku, b. Załącznik w postaci dodatku do Części Szczegółowej Planu Ruchu [...] na lata 2009-2011 do pisma K. z dnia [...] sierpnia 2009 roku (nr [...]); - stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa K. S.A., podczas gdy taki wniosek wynika jedynie z twierdzeń ww. spółki, niezweryfikowanych należycie przez organ, który bezkrytycznie dał wiarę oświadczeniom składanym przez K. S.A., pomimo że spółka ta nigdy wcześniej nie zastrzegała tych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, a uczyniła to jedynie na wyraźne pytanie organu; ponadto organ nie wskazał nawet ogólnie, jakiego rodzaju informacje, które uzasadniałyby uznanie ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, znajdują się w ww. dokumentach; Wskazując na powyższe zarzuty, J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. T. między innymi przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, nakazujące dokonywanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej własnej oceny, pod kątem przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zasadności dokonanego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazała, iż pismem z dnia [...] maja 2014 r. (data wpływu do GDDKiA: [...].05.2014 r.) K. odpowiedziała jednoznacznie wskazując, że dokumenty wnioskowane przez J. T. "opracowane zostały na potrzeby K. S.A. i zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa". Dodatkowo K. wskazała, że nie posiada załącznika w postaci mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:5000 do pisma K. z dnia [...] września 2008 r. ([...]). Podniosła również, iż brak enumeratywnie wymienionych elementów współtworzących pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" wynika z faktu, iż różnorodność sfer działania przedsiębiorców nie pozwala na kompleksowe uregulowanie zagadnienia w treści aktu normatywnego. Dlatego też określenie, jakie elementy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, pozostawiono de facto skonkretyzowaniu poprzez wolę samych przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczy informacji publicznej i został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jego udostępnienia, a zatem została spełniona przesłanka przedmiotowa oraz podmiotowa do zastosowania w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, bowiem jest ona podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej(tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Wskazać także należy, że dokumenty, których w ocenie GDDKiA dotyczy żądanie skarżącego i które zostały przekazane wyłącznie Sądowi do zapoznania się, stanowią dokumenty posiadające walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z ust. 2 tej ustawy. Ponieważ GDDKiA nie posiada dokumentu wskazanego w pkt 2 wniosku, o czym J. T. został poinformowany, zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczą jedynie odmowy udostępnienia informacji odnośnie pkt 1 i pkt 3 wniosku. W rozpatrzeniu przez organ niniejszej sprawy istnieje istotna wada dotycząca uzasadnienia podjętych decyzji, skutkująca ich uchyleniem. Wada ta polega na nieprawidłowym zastosowaniu przez GDDKiA w obu kontrolowanych decyzjach art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez bark odpowiedniej subsumcji. Wyjątki od zasady udostępnienia informacji publicznej wprowadza art. 5 ustawy, między innymi wskazując na tajemnicę przedsiębiorstwa. Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., str. 78). Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy, niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12). Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, dokonując w tym zakresie własnych ustaleń, co do nadania danej informacji cech tajemnicy przedsiębiorcy przez danego przedsiębiorcę. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13). Według wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne, nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Mariusz Jabłoński w opracowaniu Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013 str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. Szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłyby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów: ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji". Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej spawy, uznać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., w aspekcie powołania się na tajemnice przedsiębiorcy, jest lakoniczne i ogólnikowe. Uzasadnienie to sprowadza się do prostej konstatacji, iż żądane informacje zostały uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa [...], co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. Nadto w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym oparto stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą i organizacyjną. Inaczej mówiąc, uzasadnienie pozbawione jest subsumcji. Brak tu odwołania się do konkretnych dokumentów, brak uprawdopodobnienia dlaczego ujawnienie informacji było by niekorzystne dla przedsiębiorcy. Brak wreszcie wykazania jakie wartości, istotne dla danego przedsiębiorcy należy chronić decyzja podjętą w oparciu o przepisy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tej materii GDDKiA powinna przeprowadzić własne postępowanie dotyczące zagadnienia ewentualnego wyłączenia udostępnienia informacji. Udział podmiotu, który zastrzegł, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w takim postępowaniu konieczny, jakkolwiek GDDKiA może odwołać się do argumentacji tego podmiotu i dokonać własne oceny tej argumentacji. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [....] kwietnia 2015 r. organ uwzględni wytyczne, zawarte w powyższym wyroku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 Kpa oraz z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 132 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.