II SA/Wa 1828/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczącą odmowy zmiany decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie przyznania W. K. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] przyznał W. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie 56,18 zł miesięcznie na okres sześciu miesięcy tj. od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. W. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., zarzucając organowi niewłaściwe ustalenie dochodu gospodarstwa domowego, poprzez doliczenie dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, przyznanego synowi R. K. Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 155 § 1 i 2 K.p.a. odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie stwierdził, że dodatek mieszkaniowy przyznany W. K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym nie zachodzą przesłanki do zmiany powyższej decyzji. Organ poinformował jednocześnie, że przy ustalaniu dochodu nie uwzględniono dodatku pielęgnacyjnego syna. W uzasadnieniu decyzji przestawił też szczegółowy sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego za ww. okres. Od powyższej decyzji W. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym podniosła, że dochód jej rodziny nie przekroczył w okresie od 1 lutego 2014 roku do 31 lipca 2014 roku najniższej emerytury, a zatem przy wyliczaniu wysokości dodatku organ powinien przyjąć wydatki gospodarstwa domowego w wysokości 12 %, a nie jak to przyjął 15 %. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż uchylenie lub zmiana decyzji z powołaniem się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy. Podtrzymując stanowisko organu I instancji, co do prawidłowości naliczenia dodatku mieszkaniowego przyznanego W. K. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. organ odwoławczy podniósł jednocześnie, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a., o którą wnosiła W. K. nie jest możliwa, ze względu na to, że decyzja w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru świadczenia dobrowolnego, czy uznaniowego, a przysługuje w sytuacji spełnienia określonych przesłanek uregulowanych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Przewidziana w art. 155 K.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się natomiast jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógłby podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest natomiast możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K. zarzuciła, że na podstawie dochodów wykazanych przez nią we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ I instancji zaniżył wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego, gdyż przyjęto wydatki gospodarstwa domowego w wysokości 15%, zamiast 12%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga W. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., które wydane zostały w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 K.p.a. W trybie tym poddana została kontroli organów decyzja ostateczna Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o przyznaniu W. K. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z przepisem art. 154 § 2 K.p.a. w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W świetle przepisu art. 155 K.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 K.p.a. uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Należy przy tym podkreślić, że choć tryb postępowania przewidziany w art. 155 K.p.a. nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. uznaje się za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji (tak m.in. A. Matan /w:/ /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005 i powołany tam wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95, LEX 27429). Decyzje wydawane na podstawie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być więc ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zawarta w art. 155 K.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednocześnie, że nie mieści się w pojęciu interesu społecznego lub słusznego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Organ administracji załatwiający sprawy indywidualne jest bowiem zobowiązany stosować się do zasady praworządności, wymienionej w art. 6 i art. 7 K.p.a., i działać na podstawie przepisów prawa. (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1746/04, LEX nr 172172). W sprawie niniejszej, organ w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 155 K.p.a. zobowiązany były więc ocenić, czy zmiana decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie wysokości przyznanego W. K. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r., nie stoi w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym oraz, czy za zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny. Przy czym należy zaznaczyć, że zasadność zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 155 K.p.a. należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydawania decyzji ostatecznej, która miałaby podlegać weryfikacji w tym trybie. Decyzja ostateczna Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. przyznająca W. K. dodatek mieszkaniowy wydana została w oparciu o przepisy ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudniu 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.). Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także cytowanego wyżej rozporządzenia, w sposób bardzo precyzyjny określają przesłanki przyznania dodatków mieszkaniowych. Przepisy te precyzyjnie określają kryterium normatywnej powierzchni zajmowanego lokalu oraz kryterium dochodów osób ubiegających się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazują również rodzaje wydatków, które mogą być uwzględnione przy ustalaniu uprawnień do dodatku oraz podają sposób obliczenia wydatków dla lokali pozbawionych centralnego ogrzewania, ciepłej wody oraz gazu. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną, niezależną od uznania organu administracji. Jest ona wydawana w oparciu o ocenę przesłanek określonych przez ustawodawcę w sposób sztywny, bez pozostawiania jakiekolwiek luzu decyzyjnego. W ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy nie można było zatem zmienić w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie wysokości przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego, gdyż doprowadziłby to w efekcie do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. Należy zgodzić się z organem, że dodatek mieszkaniowy przyznany W. K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. został ustalony zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przyjęty za podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego dochód gospodarstwa domowego za trzy miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku tj. za miesiące październik, listopad i grudzień 2013 r. stanowiła emerytura W. K. w wysokości 2493,45 zł oraz renta syna R. K. w wysokości 2493,45 zł. Łączny dochód za okres 3 miesięcy wynosił zatem 4986,90 zł, a średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego - 1662,30 zł. W przeliczeniu na osobę dawało to kwotę 831,15 zł, która odpowiadała wysokości najniższej emerytury. Jednocześnie, jak wyjaśnił organ, przy ustalaniu dochodu gospodarstwa domowego nie uwzględniono dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez syna R. K. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych stanowi natomiast, że jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości: 1) 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. W sytuacji zatem, gdy średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego W. K. w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego był równy kwocie 100% najniższej emerytury w jej dwuosobowym gospodarstwie, to organ prawidłowo dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego uwzględnił wydatki w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego, co było zgodne z regulacją zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Dlatego też organy zasadnie odmówiły zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie art. 155 K.p.a. w zakresie w wysokości przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego (poprzez uwzględnienie przy obliczeniu tego dodatku wydatków w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego), gdyż doprowadziłby to do wydania decyzji sprzecznej z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a tym samym byłaby nie do pogodzenia z interesem społecznym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.