II SA/Wa 1829/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – oddala skargę – Szef Biura Ochrony Rządu postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił [...] D. K. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, związanych z ochroną fizyczną osób lub mienia w latach 2005-2014 i 2016-2017. W uzasadnieniu wskazał, że [...] D. K. w dniu [...] maja 2017 r. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 2005-2014 i 2016-2017, w warunkach uprawniających do podwyższenia o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz w warunkach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Organ podał, że treść wniosku wskazuje, iż stawiane w nim żądanie wystawienia zaświadczenia, służyć może potrzebie przedłożenia tego zaświadczenia dla celów emerytalnych. Z uwagi na powyższe, wniosek poddano rozpoznaniu. Organ wskazał na przeprowadzone w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz pominięcie kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia w związku z wyrokiem TK z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Zaznaczył, że istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w BOR na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji. Z samego faktu pełnienia czynności służbowych ochrony fizycznej osób i mienia nie można wywodzić, że w każdym przypadku występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Organ stwierdził, że służba na stanowiskach i w komórkach organizacyjnych, którą pełnił wnioskodawca w roku 2005-2014 i 2016-2017 nie odbiegała pod względem warunków jej pełnienia i zagrożeń, od służby pełnionej przez innych funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. Nie została ona też uznana i zdefiniowana jako służba pełniona w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Organ stwierdził, że nie ma żadnych dokumentów, które wskazywałyby na jej szczególny charakter związany z występowaniem większego zagrożenia niż podczas normalnie pełnionej służby. Zatem, z samego założenia nie można wywodzić, iż służba pełniona na stanowiskach i w Grupach Ochronnych daje podstawy do uznania jej za służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Służba ta niesie ze sobą podobne ryzyko zagrożeń jak służba pełniona na każdym innym stanowisku związanym z ochroną osób, obiektów i urządzeń w innych komórkach organizacyjnych BOR. Organ stwierdził, że analiza teczki akt personalnych oraz dostępnych dokumentów wskazuje, że w przedmiotowych okresach, [...] D. K. zajmował stanowiska: kierowcy i starszego kierowcy w Grupach Ochronnych. Służba na wskazanych stanowiskach nie została uznana i zdefiniowana jako służba pełniona w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Organ wskazał przy tym, że nie ma żadnych dokumentów, które wskazywałyby na jej szczególny charakter związany z występowaniem większego zagrożenia niż podczas normalnie pełnionej służby. Oceniając służbę pełnioną przez wnioskodawcę w latach 2005-2014 i 2016-2017 pod kątem zaistnienia, w tamtym czasie, zagrożeń i zdarzeń, które mogły wpłynąć na uznanie tej służby za pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przeanalizowano jej przebieg, pomijając przy tym wymóg określony w § 4 pkt 2 rozporządzenia odnoszący się do występowania bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Organ wskazał, że sprawdzono i przeanalizowano prowadzone w latach 2005-2014 i 2016-2017: harmonogramy służb, karty ewidencyjne i wykazy funkcjonariuszy pełniących służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury, meldunki ze zdarzeń oraz zbadano czy istnieją udokumentowane oceny zagrożeń występujących w trakcie pełnionej w wymienionych latach służby. W posiadanej dokumentacji związanej z ewidencjonowaniem pełnienia przez funkcjonariuszy służby w warunkach szczególnych powodujących podwyższenie wymiaru emerytury, nie odnaleziono żadnych dokumentów, które potwierdzałyby pełnienie takiej służby przez wnioskodawcę w latach 2005-2014 i 2016-2017. Brak wymienionych wyżej dokumentów wskazuje wyraźnie, iż pełniona przez wnioskodawcę służba w latach 2005-2014 i 2016-2017 nie została uznana za służbę pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, bowiem w przeciwnym razie zostałaby zaewidencjonowana w stosownych - potwierdzających ją dokumentach. Dowodów, które potwierdziłyby pełnienie przez wnioskodawcę służby w latach 2005-2014 i 2016-2017 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas uczestniczenia co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia, nie zawierają akta personalne, ani też dzienniki decyzji, harmonogramy służb oraz karty ewidencyjne. Brak takich dowodów powoduje, iż służby pełnionej przez wnioskodawcę w latach 2005-2014 i 2016-2017 nie można uznać za służbę pełnioną w szczególnych warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury. Wobec powyższego, w oparciu o posiadane dokumenty, nie jest możliwe w ocenie organu wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2005-2014. W zażaleniu wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., wskazał, że nie zbadano wyczerpująco materiału dowodowego, poprzez przesłuchanie świadków, a także brak analizy dokumentów operacyjnych - planów zabezpieczenia wraz z analizą ryzyka, dotyczących operacji, w których strona brała udział. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analizując żądanie strony w aspekcie wykazania przez nią interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów i stanu prawnego, uznał, że w interesie wnioskodawcy jest posiadanie zaświadczenia potwierdzającego dla celów emerytalnych status funkcjonariusza stanowiący dokumentację warunków pełnienia służby, które mogą mieć wpływ na sposób obliczenia i w efekcie na wysokość świadczenia emerytalno - rentowego. Organ przywołał przepisy prawa. Podał, że służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Dookreślający powyższy przepis w zakresie właściwym dla przedmiotowej sprawy § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej wskazuje, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym zaznaczenia wymaga, co wskazał już Szef BOR w zaskarżonym postanowieniu nr [...], że organ odwoławczy ma także obowiązek pominięcia przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy, wskazanego w przytaczanym powyżej § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia. Pominięcie kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia i zdrowia wynika z uwzględnienia orzecznictwa sądów administracyjnych opierającego się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. U12/13. Organ wskazał, że w okresie, którego dotyczy wniosek wnioskodawca zajmował w Biurze Ochrony Rządu kolejno stanowiska: kierowcy i starszego kierowcy w Grupach Ochronnych. Analiza stosownych dokumentów w żaden sposób nie potwierdza, aby D. K. w okresie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. i od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] maja 2017 r. (dnia złożenia wniosku w tej sprawie) jako funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 przytaczanej powyżej ustawy emerytalnej i to w ponad 30 dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w cytowanym § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Nie potwierdzają tego nawet pośrednio opinie okresowe obejmujące powyższe okresy służby, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia. W ocenie organu odwoławczego zasadnie Szef BOR ustalił, że w pozostałym okresie skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu i zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowane z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Skoro zatem takie zagrożenie w analizowanych okresach nie występowało, lub wystąpiło w wymiarze czasowym niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń, określonego w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, to oczywistym jest, że brak jest podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi strony i wydania żądanego zaświadczenia. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazał na uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia. Organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Niedopuszczalne jest kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Ponadto brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej określone fakty, które maja być potwierdzone zaświadczeniem (np. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1952/16 z dnia 27 kwietnia 2017 r.). Organ zwrócił uwagę, że w całym okresie, którego dotyczy wniosek obowiązywało miedzy innymi w Biurze Ochrony Rządu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1373), które weszło w życie od dnia 24 października 2002 r., zgodnie z którym dokumentowano w formie stosownego zaświadczenia, wykazu czy też zapisu w dzienniku decyzji Szefa BOR w stosunku do funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu przypadki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W dokumentach tych, które zostały wytworzone dla poszczególnych komórek organizacyjnych Biura Ochrony Rządu bak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących D. K. Organ wskazał, że dokonał przeglądu i analizy stosownych dokumentów dotyczących realizacji przez D. K. zadań służbowych w spornym okresie, jednakie nie odnalazł żadnych dowodów, które potwierdzałyby pełnienie przez ww. oficera służby w warunkach, o których mowa w 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej poprzez nieuprawnione zawężenie pojęcia ustawowego "służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" wobec zastosowania niezgodnego z art. 9 ust. 1 Konstytucji RP, § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędną subsumpcję, że wskazywane we wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, okresy służby nie zaliczają się do pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zażądanie od Szefa Biura Ochrony Rządu Zarządzenia Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z lutego 2006 r., a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu na okoliczność istnienia i daty powstania obowiązku sporządzania wykazu kart zbiorczych, o których mowa w ww. zarządzeniu oraz podmiotu, na który nałożono ten obowiązek; zażądanie od Szefa Biura Ochrony Rządu akt personalnych, a po wskazaniu przez skarżącego konkretnych dokumentów w tychże aktach, dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność ustalenia, na podstawie jakich dokumentów odmówiono wnioskującemu wydania zaświadczenia; zakresu postępowania wyjaśniającego, w szczególności ustalenia czy organ w jego toku zgromadził jakiekolwiek dokumenty poza znajdującymi się w teczce akt personalnych, a pozwalających stwierdzić, czy zadania realizowane przez niego w latach objętych wnioskiem można uznać za szczególne w rozumieniu rozporządzenia. W uzasadnieniu podał, że Szef BOR nie wskazał jakie konkretne zbiory dokumentów przeanalizował. Skarżący podał, że z podstawowych dokumentów - jego teczki personalnej, a w szczególności zakresu obowiązków w Grupach Ochronnych, jednoznacznie wynika, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Podał, że pełnił służbę, gdy istniały realne zagrożenia terrorystyczne. Wskazał na szczególny charakter służby w BOR. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu nie naruszają prawa. W sprawie tej nie został naruszony ani art. 219 ani art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. u. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. Organ, rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej przez D. K. treści, przeprowadził w koniecznym zakresie, co wynika z samej treści zaskarżonego aktu, jak też z treści postanowienia organu I instancji, postępowanie wyjaśniające, które nie pozwoliło na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a to wobec braku dokumentów wskazujących aby wnioskodawca uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób, obiektów lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Sam skarżący dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, których organ ewentualnie nie wziął pod uwagę, nie wskazał. Do wydania zaświadczenia żądanej treści nie wystarczy przekonanie wnioskodawcy, że wykonywał w latach 2005 -2014 i 2016-2017 czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.), przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę konieczne jest istnienie dokumentów, rejestrów, ewidencji, czy innych zbiorów danych pozwalających na stwierdzenie powyższego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Podstawę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 k.p.a., który jest częścią regulacji działu VII k.p.a. Tym samym postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/09). Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy. W niniejszej sprawie organ dokonał wyczerpujących ustaleń – z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 – na podstawie dostępnych danych pozostających w dyspozycji organu. Organ, jak wynika z postanowienia, poddał analizie nie tylko akta osobowe, ale i harmonogramy służby, dzienniki decyzji, karty ewidencyjne, a przede wszystkim meldunki ze zdarzeń. Zbadano także, czy istnieją udokumentowane oceny zagrożeń występujących w trakcie służby pełnionej w wymienionych przez wnioskodawcę latach. Organ jednoznacznie stwierdził, że w posiadanej dokumentacji nie ma dowodów potwierdzających pełnienie przez D. K. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W odniesieniu do zawartego w skardze żądania ustalenia, jaki dokument był podstawą wydania zaświadczenia za lata 2003-2004, wskazania wymaga, że kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy. Przedmiotem sprawy jest bowiem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści dotyczące lat 2005-2014 i 2016-2017. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej akt personalnych wskazania wymaga, że akta osobowe stanowią część akt, które Sąd z urzędu bierze pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. W odniesieniu do żądania ustalenia, na podstawie jakich "dokumentów" odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazania wymaga, iż powyższe wynika z postanowienia Szefa BOR. Organ wskazał jakie rejestry i dokumenty analizował. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ rozstrzygnięcia nie oparł wyłącznie na wykazie bądź zapisie w dzienniku decyzji Szefa BOR. Analizował bowiem harmonogramy służby, karty ewidencyjne, oceny zagrożeń, oceny okresowe, meldunki ze zdarzeń. Stwierdzono jednoznacznie, iż w zasobach organu brak jest danych potwierdzających istnienie przesłanek, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., tj. wskazujących, że skarżący uczestniczył co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenia życia lub zdrowia. W takim przypadku organ nie miał podstaw, aby wydać zaświadczenie żądanej treści. Podkreślenia przy tym wymaga, że pełnienie służby w Grupach Ochronnych nie może być z założenia traktowane jako uczestniczenie przez 30 dni w ciągu roku w ochronie w warunkach, w których istniało zagrożenia życia lub zdrowia, jak chciałby tego skarżący. Zakres obowiązków w Grupach Ochronnych, na który w skardze powołał się skarżący, nie stanowi podstawy do wydania zaświadczenia żądanej treści w sytuacji, gdy dane i rejestry organu nie potwierdzają uczestniczenia przez 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenia życia lub zdrowia. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że permanentnie występuje szczególne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza. Służba w BOR w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań, na co zwrócił uwagę w swoim postanowieniu Szef BOR. Trafnie organ wskazał przy tym, że nie można utożsamiać potencjalnego niebezpieczeństwa, z jakim co do zasady wiąże się służba w BOR, ze szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu określonej czynności, czy udziale w konkretnej akcji. Kwestia daty, od której sporządzane jest wykaz kart zbiorczych, o czym jest mowa w skardze pozostaje bez znaczenia w sprawie, tak jak i powołane przez skarżącego zarządzenie. Odnosząc się do argumentacji skargi, w tym powołania się na wykaz zbiorczy funkcjonariuszy sporządzony przez Szefa Oddziału za lata wskazane przez skarżącego, wskazania wymaga jedynie, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie, sporządzane na podstawie akt osobowych i innych dokumentów potwierdzających powyższe wystawione przez Szefa BOR. W sprawie niniejszej organ nie stosował art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), stąd też zarzut jego naruszenia nie jest trafny. Biorąc pod uwagę, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego stanu prawnego, nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Zarówno w postanowieniu organu I instancji, jak i w zaskarżonym postanowieniu organy wykazały, że podjęły wszelkie działania celem należytego rozpatrzenia wniosku strony. Wobec braku dokumentacji mogącej stanowić podstawę wydania zaświadczenia zasadnie organ zastosował przepis art. 219 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.