II SA/Wa 1830/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] marca 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. Przyznaje, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. A. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] marca 2011 nr [...]. o odmowie przyznania H.A. prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu organ podał m.in., że decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] przyznał H.A. prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym do dnia 31 grudnia 1996 r. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy z dnia [...] grudnia 1995 r. H.A. nie została uznana za niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Organ podał, że z powodu zaprzestania w dniu [...] września 1995 r. przez H.A. prowadzenia działalności rolniczej wypłata świadczenia była nadal kontynuowana przez okres roku, tj. do 31 grudnia 1996 r. W dniu 19 grudnia 1996 r. H.A. złożyła wniosek o rentę rolniczą, lecz nie została uznana za niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym, wobec powyższego decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. organ rentowy odmówił prawa do wypłaty renty rolniczej. Sąd Wojewódzki w [...], do którego H.A. odwołała się, wyrokiem z dnia [...] wrzesnia 1997 r. odwołanie oddalił. Kolejny wniosek o rentę rolniczą H.A. złożyła w dniu 14 pażdziernika 1998 r. i orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy z dnia [...] listopada 1998 r. została uznana za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. W orzeczeniu tym wskazano, że nie jest możliwe ustalenie od kiedy powstała niezdolnośc i dlatego określono ją na dzień [...] października 1998 r. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. organ rentowy odmówił H.A. prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, z powodu, że niezdolność nie powstała w okresie ubezpieczenia ani w ciągu 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia emerytalno-rentowego. W dniu 13 stycznia 2004 r. H.A. złożyła wniosek o emeryturę rolniczą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. organ rentowy odmówił przyznania jej tego świadczenia wskazując, że nie udokumentowała wymaganego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. W dniu 7 sierpnia 2006 r. H.A. złożyła kolejny wniosek o przyznanie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, jednakże decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezes KRUS nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia. W 2008 r. H.A. ponownie wystąpiła z wnioskiem o emeryturę rolniczą i decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ odmówił jej prawa do tego świadczenia w związku z udokumentowaniem przez nią podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres 45 kwartałów i 2 miesięcy, na wymagane 120 kwartałów. Od powyższej decyzji H.A. odwołała się do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], który wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. oddalił odwołanie. W dniu 17 listopada 2010 r. H.A. zwróciła się z prośbą do Prezesa KRUS o przyznanie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes KRUS odmówił przyznania prawa do tego świadczenia. W dniu 23 marca 2011 r. H.A. wystąpiła do Prezesa KRUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, negując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podała, że wyzbyła się gospodarstwa rolnego, ponieważ w 1994 r. uległa wypadkowi i stan jej zdrowia uległ pogorszeniu, co wykluczało wykonywanie przez nią pracy w gospodarstwie rolnym. W odwołaniu tym wskazała również, że nie jest prawdą, że miesiesięczne koszty utrzymania rodziny wynoszą ok. 200 zł oraz, że na leki wydaje ok 300 zł. Podkreśliła, że żyje na granicy ubóstwa, a ponadto nie może liczyć na pomoc bratanka, który nie mieszka razem z nią. Prezes KRUS, ponownie rozpoznając sprawę i utrzymując w mocy swoją wcześniejszą decyzję, powołał się na art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i wskazał, że Prezes KRUS może przyznać w drodze wyjątku emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi, domownikowi, członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Organ wskazał, że warunki wymienione w tym przepisie do uzyskania tego świadczenia muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ podał, że - jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie - H.A. mieszka razem z mężem uprawnionym do emerytury z ZUS w kwocie 1.076,88 zł miesięcznie. Natomiast podważane przez H.A. koszty utrzymania, uwzględnione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r., podane były przez nią w oświadczeniu z dnia 14 grudnia 2010 r. do protokołu z przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie. Ponadto organ podał, że H.A. sama wskazała, że na leki wydaje 300 zł miesięcznie, a także oświadczyła, że nie utrzymuje kontaktów rodzinnych z bratankiem, któremu przekazane zostało gospodarstwo rolne i że nie zna jego sytuacji materialnej. Organ podał też, że - jak wynika z zaświadczenia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2010 r. - w 2008 r. H.A. korzystała z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, natomiast w 2010 r. ubiegała się o przyznanie takiej pomocy, jednakże jej nie otrzymała z powodu wysokości dochodów w rodzinie. Prezes KRUS podkreślił, że wprawdzie sytuacja materialna H.A. jest trudna, niemniej jednak nie wynikła ona ze szczególnych niezależnych okoliczności, lecz sama przyczyniła się do takiej sytuacji. Organ podał, że H.A. wyzbyła się gospodarstwa w 1995 r. w zamian za dożywotnią opiekę, mając 47 lat i ustalone okresowe prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Organ, utrzymując swoją wcześniejszą decyzję podał, że H.A. nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, iż zaszły jakiekolwiek szczególne okoliczności, które uniemożliwiły prowadzenie przez nią działalności zarobkowej i kontynuację ubezpieczenia społecznego po ustaniu prawa do renty rolniczej. Ponadto organ, podobnie jak w swojej wcześniejszej decyzji, podał, że małżonek H.A. uzyskuje stały dochód w kwocie 1.076,88 zł miesięcznie co powoduje, że nie pozostaje ona bez środków do życia. Organ uznał, że według art. 9 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) za kryterium dochodowe do świadczeń z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie przyjmuje się kwotę 351 zł, natomiast dla osoby samotnej 477 zł. Skoro zatem dochód H.A. przewyższa wskazaną kwotę to nie można,zdaniem organu, uznać, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania. H.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2011 r., uzupełnioną następnie pismem pełnomocnika z urzędu adwokat M. A. W uzasadnieniu skargi wskazała na swoją trudną sytuację życiową i materialną. Skarżąca podała, iż w 1983 r. uległa wypadkowi we własnym gospodarstwie rolnym, w czasie kiedy opłacała składki na ubezpieczenie w KRUS. Od tego wypadku rozpoczęły się jej problem zdrowotne, które trwają do teraz. W 1994 r. przesła operację, po której nie była w stanie prowadzić gospodarstwa i na nim pracować. Dlatego zdecydowała się przekazać gospodarstwo rolne bratankowi męża, który nie jest w stanie pomagać jej finansowo, gdyż pracuje i ma na utrzymaniu żonę i 2 dzieci, a zarabia 1800 zł. W piśmie uzupełniającym, pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, polegające na niedokładnym i nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zarzuciła też błędne przyjęcie, że skoro mąż skarżącej posiada stały dochód, tj. emeryturę, to skarżąca posiada środki do życia. Zarzuciła również naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa, uznając, że organ ponownie nie zbadał i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), Prezes Kasy może przyznać emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi, domownikowi, członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Z użytego w tym przepisie sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ ma obowiązek przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dopuścił się naruszenia powyższych zasad procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego potwierdzeniem są przede wszystkim uzasadnienia decyzji. Organ nie wyjaśnił okoliczności, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o prawie do przedmiotowego świadczenia, czy brak wymaganego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym stażu ubezpieczeniowego był wynikiem szczególnych okoliczności, a zatem takich, które były niezależne od woli skarżącej i na które nie miała ona wpływu. Artykuł 55 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia bowiem prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego. Ważne są natomiast przyczyny, z powodu których ubezpieczony nie nabył uprawnień do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do podania faktów, natomiast nie wskazał, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Oznacza to, że nie dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego w zakresie określonym w art. 55 ust. 1 powołanej ustawy. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny, za szczególną okoliczność, wprawdzie na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale mających zastosowanie również w stosunku do wspomnanego art. 55 ust. 1, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie przypadku skarżącej w aspekcie szczególnych okoliczności, o których mowa we wskazanym wyżej przepisie art. 55 ust. 1, szczególnie w konteście wypadku, któremu uległa skarżąca w 1984 r. i jego następstw, w sferze jej sprawności fizycznej i jej możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w okresie późniejszym. Podkreślić należy, że obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji bezspornie wynika, że Prezes KRUS w istocie nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy i nie rozstrzygnął jej po raz drugi, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organ powtórzył jedynie już raz cytowane fakty i ponownie przytoczył argumenty wskazane w decyzji I instancji. Prezes KRUS nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pominął zupełnie wyjaśnienia skarżącej co do jej stanu zdrowia. Organ zaniechał wyjaśnienia, dlaczego przytoczone przez skarżącą fakty nie stanowią, zdaniem organu, szczególnych okoliczności. Należy podkreślić, iż samo wskazanie, że określone fakty okoliczności szczególnych nie stanowią jest niewystarczające. Organ, wyrażając bowiem swoje zdanie, winien je przekonywująco uzasadnić. W innym bowiem razie decyzja administracyjna nosi znamiona dowolności. Organ de facto nie odniósł się również do sytuacji materialnej skarżącej, poprzestając jedynie na wskazaniu sfery jej wydatków ustalonych w wywiadzie środowiskowym i uznając, że dysponuje ona niezbędnymi środkami utrzymania z racji otrzymywania przez jej męża dochodu stałego w postaci emerytury. Wskazać należy, że kwestia braku niezbędnych środków utrzymania powinna być ocenia indywidualnie. Przykładowo w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00 (publik. LEX nr 54534) NSA stwierdził: "Żaden przepis cyt. ustawy nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania". Ich posiadanie w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie". W wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00 NSA podkreślił, iż "(...) w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżących". W rozpoznawanej sprawie organ, opierając decyzję odmowną dla strony na bezpośrednim zestawieniu wysokości dochodów skarżącej (a własciwie jej męża) z wysokością świadczenia z pomocy społecznej, bez dokonania głębszej analizy sytuacji rodzinnej i materialnej, ocenionej przede wszystkim przez pryzmat koniecznych wydatków związanych z leczeniem choroby, kosztami utrzymania, w tym kosztami opału na zimę, naraża się na zarzut wydania rozstrzygnięcia noszącego znamiona dowolności, a co za tym idzie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wprawdzie Prezes KRUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzegł potrzebę dokonania w pewnym sensie oceny wydatków ponoszonych przez skarżącą, lecz stwierdzając, iż nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów, zaniechał ustalenia wpływu wydatków ponoszonych przez skarżącą na leczenie na realne obciążenie budżetu domowego i zdolność zapewnienia sobie minimum egzystencjalnego. Organ nie dokonał w najmniejszym stopniu analizy tej sytuacji. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że ustawodawca w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników operuje pojęciem "niezbędnych" a nie "stałych" środków utrzymania. Niezrozumiałe jest zatem użycie przez Prezesa KRUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania z racji otrzymywania stałego dochodu przez jej męża. Ustawowe określenie braku niezbędnych środków utrzymania oznacza, że organ każdorazowo zobowiązany jest zbadać i wykazać czy otrzymywane przez skarżącą środki utrzymania są niezbędne, to jest takie, bez których nie można się obejść, konieczne, potrzebne, nieodzowne, niezastąpione (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, tom 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.), natomiast stały to taki, który nie ulega zmianom, wahaniom, niezmienny (w danym okresie), zawsze taki sam, ściśle ustalony, określony (ibidem, tom 3). Zatem niezbędność nie zakłada stałości i nie są to pojęcia tożsame. Prezes KRUS, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązany jest rozpatrzyć ponownie zebrany materiał dowodowy i ewentualnie, jeżeli uzna to za konieczne, materiał ten powinien uzupełnić. Dopiero wtedy będzie możliwe dokonanie pełnej oceny spełnienia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania przedmiotowego świadczenia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, działając w oparciu o przepisy art. 250 p.p.s.a., Sąd przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. A. kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.