II SA/Wa 1831/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz T., na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 2 ust. i pkt 2, art. 3, art. 5 ust. 4 i ust. 5 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, 1a i ust. 5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r poz. 966 z późn. zm., dalej jako "ustawa o dodatkach mieszkaniowych") i § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r Nr 156 poz. 1817 z późn. zm.) przyznał W. J. dodatek mieszkaniowy w wysokości 46,89 zł miesięcznie (w tym kwota ryczałtu na zakup opału w wysokości 2,57 zł) na okres sześciu miesięcy, tj. od [...] sierpnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. Kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego oraz ryczałtu na zakup opału będzie wypłacana przelewem na konto zarządcy domu, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w T. w terminie do 10 dnia każdego miesiąca z góry. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że W. J. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód równa się 1.390,11 zł. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 38,00 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 29,60 m2 . Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Łączna kwota wydatków w gospodarstwie domowym na mieszkanie za ostatni miesiąc, tj. miesiąc, w którym składany jest wniosek tj. koszty eksploatacji, centralne ogrzewanie, odbiór nieczystości stałych oraz opłata za wodę, wynosi 333,38 zł. Wydatki wyliczone zgodnie z art. 5 ust. 4 ww. ustawy na powierzchnię normatywną, jaka brana jest pod uwagę przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego z wniosku wynoszą 307,06 zł plus ryczałt na zakup opału 17,85 zł (z powodu braku: ciepłej wody tj. 11,90 zł oraz instalacji gazowej tj. 5,95zł), łącznie 324,91 zł. Zgodnie z powyższym, kwotę dodatku należy obliczyć w następujący sposób: 324,91 zł (miesięczne wydatki mieszkaniowe w rodzinie wraz z ryczałtem) minus 278,02 zł (20% z dochodu skarżącej gospodarstwa domowego, tj. 1 390,11 zł x 20%) = 46,89 zł. W związku z powyższym w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy W. J. przysługuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 46,89 zł, w tym kwota ryczałtu na zakup opału 2,57 zł, która uzależniona jest od ilości osób zamieszkałych w lokalu, a także od aktualnej ceny energii elektrycznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. J. podnosząc, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że do wniosku załączyła oświadczenie o miesięcznym dochodzie w kwocie 1.183,35 zł. Oświadczenie to zdaniem skarżącej zostało poprawione na kwotę 1.390,11 zł przez doliczenie dodatku opiekuńczego w kwocie 206,76 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o przyznaniu odwołującej się dodatku mieszkaniowego od dnia [...] sierpnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. w kwocie 88,24 zł (w tym kwota ryczałtu na zakup opału w wysokości 2,57 zł). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że organ I instancji w decyzji przyjął, że średni miesięczny dochód na członka gospodarstwa domowego wynosi miesięcznie 1.390,11 zł, nie wyjaśniając z jakiej przyczyny uznał, że dochód rodziny wynosi właśnie taką kwotę. Tymczasem w każdej decyzji winno znaleźć się uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie spełnia powyższych przesłanek. Można się jedynie domyślić, że do wskazanych w deklaracji dochodów doliczono dodatek pielęgnacyjny. Organ odwoławczy wskazał, że po pierwsze decyzja ma być aktem administracyjnym jednoznacznym, a nie zmuszającym do snucia domysłów, a po drugie – co najważniejsze – w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano, który przepis nakazuje doliczyć kwotę dodatku pielęgnacyjnego do dochodu rodziny. Jak zaś wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 "Dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.)". Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, "iż dostrzegając także różnice pomiędzy dwoma analizowanymi świadczeniami pielęgnacyjnymi – dodatkiem i zasiłkiem – na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., więcej argumentów przemawia za koniecznością ich podobnego traktowania w kontekście uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Wszystko to razem prowadzi do wniosku, że zasiłki i dodatki pielęgnacyjne spełniając identyczne funkcje, nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc z punktu widzenia tego dochodu określenia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych". W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i w tym zakresie przyznało odwołującej się dodatek mieszkaniowy od dnia [...] sierpnia 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie 88,24 zł, w tym kwota ryczałtu na zakup opału 2,57 zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. J. (dalej jako "skarżąca"), która podniosła, że zaskarżona decyzja jej nie satysfakcjonuje, gdyż dodatek mieszkaniowy, jaki otrzymywała w poprzednich okresach był znacząco wyższy. Nadmieniła, że cały czas ma to samo mieszkanie i dochód, zaś organ I instancji zmienił sposób naliczania dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że organy wydające decyzję administracyjną w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, związane są regułami postępowania administracyjnego, określającymi ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winny one przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie rozstrzygające sprawę organy uchybiły wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera wystarczającego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa i wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym, z ustalonych faktów i ich prawnej oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Organ I instancji wskazał w swojej decyzji, że średni miesięczny dochód na członka gospodarstwa domowego skarżącej wynosi miesięcznie 1.390,11 zł, nie wyjaśnił jednak przy tym z jakiej przyczyny uznał, że dochód rodziny wynosi właśnie taką kwotę. Uzasadnienie jego decyzji nie spełnia więc powyższych przesłanek. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, można się jedynie domyślić, że do wskazanych przez skarżącą w jej deklaracji dochodów doliczono dodatek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano jednak, na podstawie którego przepisu prawa należy doliczyć kwotę dodatku pielęgnacyjnego do dochodu rodziny. Organ odwoławczy próbował zaś wprawdzie konwalidować błąd organu I instancji w zakresie uzasadnienia, jednakże sam nie ustrzegł się w tym zakresie podobnego błędu. Wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję reformatoryjną, tj. uchylając w całości decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy sam bowiem w ogóle nie wyjaśnił w jaki sposób dokonał wyliczenia dodatku mieszkaniowego przysługującego skarżącej. Takie działanie organu odwoławczego należy uznać za dowolne, a jako takie naruszające art. 80 k.p.a. W konsekwencji powyższego, również uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., o których mowa powyżej, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do usunięcia stwierdzonych przez Sąd uchybień, gdyż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.