II SA/Wa 1833/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. z siedzibą w W. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej Szef Urzędu) decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330; dalej "u.d.i.p") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku stowarzyszenia S. (dalej: stowarzyszenie, strona, skarżący) złożonego w dniu [...] sierpnia 2018 r. w formie dokumentu elektronicznego, o udostępnienie informacji publicznej, zawierającego pytania o informacje w następującym brzmieniu: • pkt 1 - kto podjął decyzję (imiona i nazwiska wszystkich osób, które brały udział w procesie decyzyjnym wraz z podaniem funkcji) o wpisaniu obywatelki Ukrainy L. K. (prosimy o wzięcie pod uwagę także nazwisk o zbliżonej transkrypcji) do Systemu Informacyjnego Schengen, • pkt 2 - jak wygląda procedura wpisywania do ww. systemu w Państwa Urzędzie. Prosimy o skany dokumentu(ów) opisujących zasady, • pkt 3 - skany i wersje elektroniczne wszystkich dokumentów i pism związanych z wpisaniem ww. osoby do Systemu Informacyjnego Schengen (decyzje, listy przewodnie, maile, załączniki itp.), • pkt 4 - powodów wpisania ww. obywatelki do Systemu Informacyjnego Schengen, odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pytań oznaczonych w punktach jako 1, 3 i 4. Wydanie powyższej decyzji poprzedził złożony przez stronę, za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.), do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosek o informację publiczną. Na podstawie art. 61 Konstytucji RP strona zwróciła się z wnioskiem o następujące informacje: - kto podjął decyzję (imiona i nazwiska wszystkich osób, które brały udział w procesie decyzyjnym wraz z podaniem funkcji) o wpisaniu obywatelki Ukrainy L. K. (prosimy o wzięcie pod uwagę także nazwisk o zbliżonej transkrypcji) do Systemu Informacyjnego Schengen, - jak wygląda procedura wpisywania do ww. systemu w Państwa Urzędzie. Prosimy o skany dokumentu(ów) opisujących zasady, - skany i wersje elektroniczne wszystkich dokumentów i pism związanych z wpisaniem ww. osoby do Systemu Informacyjnego Schengen (decyzje, listy przewodnie, maile, załączniki itp.), - powodów wpisania ww. obywatelki do Systemu Informacyjnego Schengen. Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. strona zwróciła się z prośbą o przesłanie wnioskowanych informacji poprzez serwis ePUAP. W uzasadnieniu wydanej decyzji Szef Urzędu wyjaśnił w pierwszej kolejności zasady funkcjonowania wykazu cudzoziemców (dalej wykaz), których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, o którym mowa w art. 434 i n. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm). Wskazał, że w jego ocenie informacje związane z realizacją przez Szefa Urzędu obowiązków w zakresie prowadzenia wykazu oraz przekazania danych cudzoziemców do Systemu Informacyjnego Schengen, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem dotyczyłyby tego, czy i w jaki sposób Szef Urzędu miałby potencjalnie zrealizować swoją kompetencję ustawową w konkretnym przypadku (uprawnienie do działania przez podmiot będący organem administracji publicznej, zawierające w sobie element obowiązku działania), jak również dotyczą tego, jaki kształt ma ta kompetencja i w jaki sposób jest normalnie realizowana poprzez urząd, który obsługuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dalszej części uzasadnienia Szef Urzędu wskazał, że o ile wszystkie informacje, których dotyczy żądanie stowarzyszenia, mieściłyby się w pojęciu informacji publicznej, o tyle w przypadku informacji, których dotyczą pytania oznaczone w sentencji decyzji numerami punktów 1, 3 i 4, nie jest to możliwe, z uwagi na to, że zachodzi określona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podstawa odmowy udostępnienia informacji. Szef Urzędu wyjaśnił, że informacje, których żąda w tym zakresie stowarzyszenie pozostają w bezpośrednim związku z informacją, której treścią byłoby, czy dane konkretnej osoby (we wniosku wskazano, że chodzi o osobę o danych: L. K. bądź osobę o bardzo podobnym zapisie imienia i nazwiska) zostały w wyniku realizacji przez Szefa Urzędu kompetencji z art. 443 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przekazane do Systemu Informacyjnego Schengen. Stowarzyszenie żąda bowiem, jak podał Szef Urzędu, ujawnienia danych osobowych wszystkich osób z podaniem ich funkcji, które brały udział w procesie decyzyjnym, który miał doprowadzić do przekazania danych ww. osoby do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu. Ponadto, żąda skanów i wersji elektronicznych wszystkich dokumentów i pism związanych z wpisaniem osoby tak oznaczonej do Systemu Informacyjnego Schengen. Po trzecie, żąda ujawnienia powodów wpisania osoby tak oznaczonej do Systemu Informacyjnego Schengen. Nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie Szefa Urzędu, że informacją o charakterze źródłowym dla informacji, których ujawnienie jest przedmiotem żądania, jest informacja o tym, czy dane konkretnej osoby rzeczywiście zostały przekazane do ww. systemu do celów odmowy wjazdu. Szef Urzędu wyjaśnił zasady dostępu do danych zgromadzonych w krajowym zbiorze rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców, którego część stanowi wykaz, jak również do Krajowego Systemu Informatycznego (KSI), zdefiniowanego w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 134 ze zm.), który stanowi środek dostępu do Systemu Informacyjnego Schengen. Podkreślił, że oba zbiory danych nie są publicznie dostępne. Zasady dostępu do danych zgromadzonych w krajowym zbiorze rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców reguluje art. 450 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, natomiast zasady dostępu do KSI reguluje art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym. Szef Urzędu doszedł do wniosku, że brak jest podstawy prawnej do tego, aby dane zgromadzone w wykazie czy w Systemie Informacyjnym Schengen mogły być przetwarzane przez nieograniczony krąg podmiotów, podkreślając jednocześnie, że dostęp do danych tam zgromadzonych (poza podmiotami, które mają ten dostęp zagwarantowany w związku z realizacją zadań publicznych) ma sama osoba, której dane zostały w nich umieszczone, i wyjaśniając podstawy prawne szczególnego postępowania weryfikacyjnego dotyczącego wpisu danych do wykazu (art. 444 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) oraz do Systemu Informacyjnego Schengen (art. 444 ust. 1 w zw. z art. 448 ustawy o cudzoziemcach), prowadzonego na wniosek samego cudzoziemca. Zdaniem Szefa Urzędu, ujawnienie danych osobowych cudzoziemca, w odniesieniu do którego dokonano czynności w wykazie lub w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, godziłoby w jego prywatność, zaś kształt przepisów reglamentujących dostęp do danych zgromadzonych w zbiorach danych nie daje podstawy do ingerencji w to dobro prawne. Szef Urzędu podkreślił, że ochrona prywatności trwa tak długo, jak długo osoba, która nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, nie zrezygnuje z tej ochrony, natomiast brak jest jakichkolwiek informacji wskazujących na to, że osoba o danych, jak we wniosku stowarzyszenia, miała dokonać takiego zrzeczenia się tej ochrony. Powołując się jednocześnie na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy związane ze zdefiniowaniem osoby pełniącej funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 94/16, LEX nr 2439522), Szef Urzędu stwierdził, że osoba, informacji o której dotyczy wniosek, nie odpowiada zidentyfikowanym w ten sposób elementom definicyjnym pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną". W konsekwencji uznał, że ochrona prywatności osoby fizycznej leży u podstaw odmowy udostępnienia informacji, których dotyczy część pytań stowarzyszenia. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. udostępniono stronie informacje stanowiące odpowiedź na pytanie, "jak wygląda procedura wpisywania do ww. systemu w Państwa Urzędzie. Prosimy o skany dokumentu(ów) opisujących zasady". W piśmie tym przekazano informację o przepisach prawa powszechnie obowiązującego regulujących funkcjonowanie wykazu (np. art. 435 ustawy o cudzoziemcach – statuujący przesłanki umieszczenia danych w wykazie, art. 438 ust. 1 – statuujący okresy, na jakie umieszcza się dane w wykazie) oraz przekazywanie przez Szefa Urzędu danych cudzoziemców do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu (art. 443 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym). Wskazano również, jakie akty prawa Unii Europejskiej regulują funkcjonowanie Systemu Informacyjnego Schengen, jak również jakie ustawy regulują realizację obowiązków Szefa Urzędu w zakresie przekazywania danych cudzoziemców do tego systemu. Ponadto, wskazano, jakie akty prawa wewnętrznego w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców regulują wykonywanie tych zadań. Do ww. pisma załączone zostały skany: 1. rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz. Urz. UE L 381 z 28.12.2006, str. 4), 2. decyzji Rady 2007/533/WSiSW z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS) (Dz. Urz. UE L. 205 z 7.08.2007, str. 63), 3. ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym (Dz. U. z 2018 r ., poz. 134); 4. zarządzenia nr 1 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi do Spraw Cudzoziemców (Dz. Urz. MSWiA z 2017 r., poz. 2), 5. zarządzenia nr 4 Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu do Spraw Cudzoziemców (Dz. Urz. MSWiA z 2017 r., poz. 7), 6. zarządzenia nr 1 Dyrektora Generalnego Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W skardze na wskazaną na wstępie decyzję Szefa Urzędu skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: - art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie naruszające art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; - art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o kwestiach związanych z zakazem wjazdu osoby publicznej do Polski i Unii Europejskiej; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie wnioskowanych informacji może naruszyć prywatność bliżej nieokreślonych osób; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że w przypadku, w jakim osoba fizyczna zrzeka się prywatności, to wskazane w tym przepisie ograniczenie jawności nie ma zastosowania, poprzez brak zwrócenia się z pytaniem czy osoby te rezygnują z przysługującego im prawa. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, Prezes Urzędu nie wykazał poza ogólnymi twierdzeniami związku pomiędzy prywatnością w wnioskowanymi informacjami. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.