II SA/Wa 1835/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem sprzeciwu S. S. (zwanego dalej: "Sprzeciwiającym") była decyzja Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...], którą uchylono w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwanego dalej: "Komendantem Wojewódzkim") z dnia [...] maja 2019 r. o numerze [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Komendant Wojewódzki cofnął uprawnienie Sprzeciwiającego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że policjant posiada uprawnienia do 3 norm zaludnienia, a zatem dom stanowiący własność jego matki, który policjant zajmuje samodzielnie wraz ze swoją rodziną na podstawie umowy użyczenia, zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. W konsekwencji Sprzeciwiającemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny wydał w dniu [...] marca 2018 r. decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że jedną z negatywnych przesłanek do otrzymania równoważnika pieniężnego jest posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Zdaniem organu, pojęcie posiadania oznacza również posiadanie zależne, zatem zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia. W konsekwencji zgodzić należało się z organem I instancji, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiadał normie powierzchni przysługującej funkcjonariuszowi i był położony w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta były zaspokojone. Sprzeciwiający wystąpił ze skargą na decyzję Komendanta Głównego z dnia [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 743/18 uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu Sąd zauważył, że organy policyjnie trafnie przyjęły, że zajmowanie lokalu mieszkalnego (domu) na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.). Niemniej jednak, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym z uwagi na dowolną ocenę organów co do tego, czy zajmowany przez policjanta lokal mieszkalny (dom) odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że Sprzeciwiający posiada uprawnienie do 3 norm zaludnienia, a zatem ma prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. Sąd zauważył następnie, że wprawdzie w domu, w którym wraz z rodziną mieszka, znajdują się dwa pokoje o łącznej powierzchni 26 m2 (16 m2 i 10 m2), to organ nie wykazał, że w ramach umowy użyczenia zawartej między policjantem a właścicielem domu (jego matką), Sprzeciwiający uprawniony był do faktycznego władania całym domem, to jest, że uprawniony był do korzystania z dwóch znajdujących się w nim pokoi. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw do twierdzenia, że wyjaśnienia policjanta nie są spójne. Nadto z okoliczności, że właściciel domu ma miejsce zamieszkania w innej miejscowości, a do domu, który wynajmuje Sprzeciwiającemu przyjeżdża co tydzień (na każdy weekend), a czasem w trakcie tygodnia, nie można wyprowadzić twierdzenia, że policjant zajmuje dwa pokoje, jak dokonał tego organ. Konkludując Sąd stwierdził, że organ nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych, które podważałyby twierdzenie Sprzeciwiającego o zajmowaniu wraz z rodziną tylko jednego pokoju o powierzchni 16 m2, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji. Prowadząc ponownie postępowanie Komendant Wojewódzki zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. o informacje dotyczące lokalu mieszkalnego należącego do matki Sprzeciwiającego, jak również do Urzędu Gminy N. o informacje dotyczące domu, w którym Sprzeciwiający zamieszkuje wraz z rodziną. Ponadto organ przesłuchał w dniu [...] kwietnia 2019 r. samego Sprzeciwiającego, który wyjaśnił, że jego sytuacja mieszkaniowa nie uległa zmianie. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Komendant Wojewódzki ponownie cofnął uprawnienie Sprzeciwiającego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że właścicielka domu (matka), w którym zamieszkuje wraz z rodziną Sprzeciwiający ma miejsce zamieszkania w innej miejscowości, gdzie również pracuje, co prowadzi do przyjęcia, że dom o powierzchni użytkowej 80 m2 zajmuje wyłącznie Sprzeciwiający wraz z żoną i dzieckiem. Oznacza to zatem, że potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone zgodnie z przysługującymi mu normami. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, podjęta przez Sprzeciwiającego próba udowodnienia, że jego matka zajmuje jeden pokój w domu, ma jedynie na celu zachowanie prawa do równoważnika, bowiem za sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym uznać należy, by trzyosobowa rodzina policjanta mieszka w jednym pokoju, a drugi zajmuje wyłącznie jego matka, mająca miejsce zamieszkania w innej miejscowości. W odwołaniu z dnia [...] maja 2019 r. Sprzeciwiający wskazał, że organ nie miał podstaw do cofnięcia mu prawa do równoważnika pieniężnego, bowiem nie posiada i nigdy nie posiadał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W jego ocenie, decyzja Komendanta Wojewódzkiego oparta została na dowolnej interpretacji prawa materialnego, a nadto została wydana po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W tym zakresie wskazał w szczególności, że organ nie obalił dowodowo jego stanowiska, że zajmuje tylko jedno pomieszczenie w domu należącym do jego matki. Ponadto organ nie udowodnił tego, że Sprzeciwiający posiada jakiekolwiek prawo do dysponowania całym domem, a nie jedynie jednym, użyczonym mu pomieszczeniem, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Objętą sprzeciwem decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Główny uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Komendant Wojewódzki nie zebrał pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, które podważyłyby twierdzenie Sprzeciwiającego, że we wskazanym domu mieszkalnym zajmuje powierzchnię mieszkalną, która nie zapewnia mu przysługujących norm zaludnienia. Zdaniem Komendanta Głównego, do oceny uprawnień Sprzeciwiającego zasadnym jest m. in. przeprowadzenie przez wyznaczoną komisję oględzin domu mieszkalnego w celu faktycznego ustalenia powierzchni pokoi zajmowanych przez niego i jego rodzinę. Końcowo organ podniósł, że podana w decyzji I instancji przyczyna cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego nie może być w postępowaniu odwoławczym uwzględniona, a barki postępowania powinny być uzupełnione, aby możliwe było merytoryczne rozpatrzenie uprawnienia policjanta. Sprzeciwiający wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze sprzeciwem z dnia [...] lipca 2019 r. na decyzję Komendanta Głównego, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając nieuzasadnione uchylenie decyzji I instancji oraz przekazanie sprawy ponownie Komendantowi Wojewódzkiemu w sytuacji, gdy organ ten uchybił praworządności i poprawności postępowania, a tym samym organ odwoławczy uchylił się od jej ponownego rozpatrzenia, co może powodować przewlekłość postępowania. Jego zdaniem, Komendant Główny nie dokonał również analizy argumentów podniesionych przez niego w odwołaniu. Sprzeciwiający sformułował w uzasadnieniu szereg zarzutów odnoszących się wprost do wadliwości decyzji I instancji, która w jego ocenie wydana została z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw, Komendant Główny wniósł o jego oddalenie ponawiając stanowisko wyrażone w objętej nim decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw uznać należało za zasadny, jakkolwiek z innych względów aniżeli zostały w nim wskazane. Przed przystąpieniem do kontroli legalności decyzji objętej sprzeciwem przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie – odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w odwołaniu. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, stosownie do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się bowiem jednolicie, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same – co na organie I instancji – obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, Komendant Główny nie wykazał i nie uzasadnił konieczności skorzystania z trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że w uzasadnieniu do decyzji objętej sprzeciwem organ odwoławczy nie wskazał, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jak to już wyżej wyjaśniono, przesłanka naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania jest warunkiem koniecznym do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Komendant Główny podniósł jedynie, że organ I instancji "nie zebrał pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych". Takie stwierdzenie nie może być traktowane jako równoznaczne z dostrzeżeniem istotnego naruszenia przepisów postępowania, bowiem niekompletność materiału dowodowego nie zawsze oznacza, że organ I instancji uchybił tym przepisom w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Po wtóre podnieść należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił powodów, dla których nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji – na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Za takie wyjaśnienie nie sposób uznać ogólnego jedynie stwierdzenia, że "podana w zaskarżonej decyzji przyczyna cofnięcia [...] uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może być w postępowaniu odwoławczym uwzględniona". Jeżeli bowiem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art 136 § 1 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Sądu, wskazane przez Komendanta Głównego braki nie wymagały ponownego, kolejnego już rozpoznania sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego, tym bardziej, że w postępowaniu nie zakwestionowano ani powierzchni mieszkalnej całego domu, czy też powierzchni samego pomieszczenia zajmowanego przez Sprzeciwiającego wraz z żoną i dzieckiem, ani również okoliczności zawarcia umowy użyczenia tego pomieszczenia przez Sprzeciwiającego. Pamiętać przy tym należy, że Komendant Główny nie skorzystał z możliwości wywiedzenia skargi kasacyjnej od prawomocnego (z tego względu) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 743/18, co sprawia, że został nim związany z mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. W jego zaś uzasadnieniu jednoznacznie stwierdzono, że brak było zarówno podstaw do podważenia wyjaśnień Sprzeciwiającego co do zamieszkiwania w jednym pokoju o powierzchni mieszkalnej 16 m2, jak również do wyprowadzenia twierdzenia, że zajmuje on dwa pokoje we wskazanym domu, w sytuacji, gdy zawarł on z właścicielem domu umowę użyczenia tylko jednego pomieszczenia (pokoju), którą to okoliczność Sprzeciwiający podtrzymał w ramach ponownie prowadzonego postępowania (vide: protokół przesłuchania z dnia [...] kwietnia 2019 r.). Jeśli natomiast Komendant Główny doszedł do przekonania, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy wciąż okoliczności tych nie podważa i dlatego w sprawie konieczne jest przeprowadzenie oględzin domu przez wyznaczoną komisję, to nic nie stało na przeszkodzie by skorzystał z uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), w tym by zlecił dokonanie określonych czynności procesowych organowi I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym na gruncie spraw zainicjowanych sprzeciwami na decyzje wydawane na postawie art. 138 § 2 k.p.a., podnosi się jednolicie, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają bowiem charakter w pełni merytoryczny. Organ odwoławczy obowiązany jest dokonać wyczerpującej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości, co do określonych elementów stanu faktycznego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Wykorzystywanie regulacji art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylania się od ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia godzi w zasady ogólne, w tym zasadę szybkości i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17; z dnia 8 listopada 2018 r. o sygn. akt II OSK 2756/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności nie uprawniały do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji zobowiązuje to Sąd rozpoznający sprzeciw, do stwierdzenia naruszenia tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Główny będzie obowiązany do rozpatrzenia odwołania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej, jak również oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 743/18, wiążącej organ na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do przepisu art. 64d § 1 p.p.s.a.