II SA/Wa 1837/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szkoły oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej (dalej Minister) postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.; dalej "Po."), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Gminy K. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej Kurator) z [...] marca 2019 r., [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę K. z dniem [...] sierpnia 2019 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w P., utrzymał w mocy postanowienie Kuratora. Do wydania postanowienia Ministra doszło w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w P. W treści uchwały wskazano, że uczniom likwidowanej szkoły zapewniona zostanie możliwość kontynuowania nauki w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę K. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że uczniom ze szkoły w P. zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Publicznej Szkole Podstawowej w S. Jak podano, głównymi przesłankami podjęcia zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. są: czynnik demograficzny i ekonomiczny. Podniesiono również argumenty dotyczące obecnej i prognozowanej liczby uczniów, a także wskazano na rosnące z roku na rok średnie koszty utrzymania jednego ucznia w szkole w P. Wykonując powyższą uchwałę, Burmistrz Gminy K, pismem z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]), powiadomił Kuratora o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w P. oraz wystąpił o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie. Kurator postanowieniem z [...] marca 2019 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w P. Zdaniem Kuratora, analiza demografii w obwodzie Szkoły Podstawowej P. wskazuje, że w najbliższych 8 latach do szkoły może uczęszczać 56 uczniów urodzonych w latach 2011-2018. Ponadto zauważył, że do oddziału przedszkolnego w tej szkole uczęszcza 13 dzieci. Zdaniem Kuratora, niska liczebność poszczególnych oddziałów w szkole w P. zapewnia indywidualne podejście do każdego ucznia oraz odpowiednie warunki do rozwoju. Kurator wskazał, że uczniowie szkoły w P. w latach 2008-2014 uzyskiwali wysokie wyniki ze sprawdzianu szóstoklasisty, a średnie wyniki szkoły w skali staninowej były – poza rokiem 2012 i 2016 – wyższe niż średnie wyniki staninowe uzyskiwane przez szkoły na terenie Gminy K. Kurator przeanalizował warunki dydaktyczno-lokalowe Szkoły Podstawowej w P. oraz Szkoły Podstawowej w S., nie stwierdzając uchybień. Ponadto zauważył, że likwidacja szkoły w P. spowoduje konieczność dowozu uczniów do szkoły w S. oddalonej o 9 km. Kurator stanął na stanowisku, że w interesie dzieci zamieszkujących w obwodzie Szkoły Podstawowej w P. jest nielikwidowanie szkoły. Burmistrz Gminy K. objął powyższe postanowienie Kuratora zażaleniem. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 77 § 1 Kpa. poprzez brak oceny wszystkich okoliczności istotnych dla wydania opinii, art. 7 Kpa. poprzez niewłaściwe zbadanie istniejącego stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego oraz art. 107 § 3 Kpa. w związku z art. 126 Kpa. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia bez wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska, jak również nie zawierającego rozważenia wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę w czasie postępowania. Ponadto Burmistrz zarzucił, że jedynym kryterium, dla którego Kurator wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w P. jest negatywna opinia Rady Rodziców w sprawie likwidacji placówki. Burmistrz wskazał również, że Kurator wydając postanowienie pominął argumenty natury demograficznej oraz dobro uczniów, a także kwestie funkcjonowania klas łączonych. Burmistrz poinformował, że część rodziców uczniów skierowała do niego pismo z prośbą o przyłączenie ich miejscowości do obwodu jednej ze szkół w K. Dodatkowo dyrektor szkoły w P. oraz nauczyciele tam zatrudnieni zwrócili się do Burmistrza z prośbą o pomoc w zatrudnieniu w innych placówkach na terenie gminy. Burmistrz wskazał również, że Kurator negatywnie zaopiniował likwidację Szkoły Podstawowej w P. pomimo, że wydał pozytywną opinię w sytuacji podniesienia tych samych argumentów za likwidacją Szkoły Podstawowej w N. Wobec powyższych zarzutów Burmistrz wniósł o zmianę postanowienia z [...] marca 2019 r. i wydanie pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. lub uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał na wstępie, że zażalenie Burmistrza nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Minister, ustawowym obowiązkiem gminy podejmującej zamiar likwidacji szkoły podstawowej jest zapewnienie uczniom miejsca kontynuacji edukacji w innej szkole publicznej tego samego typu. Zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza między innymi zapewnienie po likwidacji szkoły warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym. Nowe warunki nie mogą być trudniejsze ze względu np. na dłuższą drogę dojazdu do szkoły, mniejszą dostępność do opieki świetlicowej i wydłużony czas pobytu w szkole. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 Po. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Minister poddał analizie kwestię zmiany warunków nauczania, wychowania i opieki, w tym kwestię dowożenia uczniów po likwidacji szkoły. Zwrócił między innymi uwagę na okoliczność, że prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w formie realizowanej przez szkołę i w oparciu o posiadaną bazę, nie może stanowić przesłanki przemawiającej za likwidacją Szkoły Podstawowej w P. Zdaniem Ministra, obie szkoły, zarówno poddana zamiarowi likwidacji Szkoła Podstawowa w P., jak i Szkoła Podstawowa w S., dysponują warunkami lokalowymi adekwatnymi do potrzeb danej szkoły, tj. małej szkoły w P. i większej w S. Trudno jest jednak w sposób miarodajny porównywać warunki lokalowe większej i mniejszej szkoły, gdyż ilościowe porównanie będzie korzystniejsze dla dużej szkoły. Dlatego też należy oceniać je z uwzględnieniem specyfiki danej szkoły oraz zwracając uwagę, czy szkoła jest dostosowana do konkretnych uwarunkowań, tj. liczby klas i potrzeb uczniów. Pomimo, że baza lokalowa szkoły w S. jest bogatsza (wynikająca z potrzeb większej szkoły), to baza szkoły w P. jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej w klasach l-VIII i oddziale przedszkolnym. Zdaniem Ministra, stan bazy dydaktyczno-lokalowej w obu szkołach wskazuje na zasadność podtrzymania negatywnej opinii Kuratora w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. w zakresie panujących w niej warunków lokalowych. Minister poddał analizie kwestię zmian demograficznych. Uznał między innymi, że spełnianie przez część uczniów z obwodu Szkoły Podstawowej w P. obowiązku szkolnego w innych szkołach nie stanowi przekonującej przesłanki zamiaru likwidacji szkoły obwodowej. Zauważył, że rodzicom przysługuje prawo wyboru dla swoich dzieci szkoły innej niż obwodowa i innej niż publiczna, natomiast gmina ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tego obowiązku wszystkim dzieciom zamieszkałym na terenie gminy. Istotne znaczenie ma również fakt, że w ostatnich latach przeprowadzano znaczące zmiany ustroju szkolonego (w przypadku szkół podstawowych wydłużenie edukacji do ośmiu lat), które dopiero w kolejnych latach szkolnych pokażą stabilizację w kontekście wyboru szkoły przez rodziców dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły w P. Niemniej jednak, jak stwierdził Minister, zgodnie z prognozami, liczba uczniów uprawnionych do realizacji obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej w P., będzie w kolejnych latach sukcesywnie rosnąć. Podkreślił przy tym, że obawa lokalnej społeczności przed likwidacją szkoły nie wpływa korzystnie na wybory dokonywane przez rodziców, a w konsekwencji liczbę dzieci, które będą do niej uczęszczać. Część rodziców uważając, że zamiar gminy związany z likwidacją Szkoły Podstawowej w P. zostanie zrealizowany, wybiera inną szkołę, chcąc w ten sposób uchronić dziecko przed stresem i problemami adaptacyjnymi związanymi ze zmianą miejsca edukacji. Minister zauważył, że Gmina K. planuje likwidację dwóch innych szkół podstawowych w K. i w N. Minister stanął na stanowisku, że likwidacja 3 publicznych szkół podstawowych funkcjonujących w Gminie K., przy rosnącej liczbie uczniów, stanowiłaby niekorzystne ograniczenie sieci szkolnej w gminie. Minister wskazał, że zmiana miejsca edukacji, dojazd do szkoły (którego dotychczas nie było) lub jego wydłużenie, współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanej dziecku grupie rówieśniczej (najczęściej dzieci z tej grupy już wcześniej zżyły się ze sobą) prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa. Temat trudności i wyzwań jakie stoją przed dziećmi zmieniającymi środowisko szkolne i rówieśnicze został zauważony przez pedagogów i psychologów. Co do podnoszonego przez Burmistrza zagadnienia klas łączonych, Minister wskazał, że rozwiązanie prowadzenia zajęć systemem klas łączonych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie – Prawo oświatowe oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649), zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły. Ponadto, nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczona przepisami prawa. Dlatego, w ocenie Ministra, nauczanie w klasach łączonych w Szkole Podstawowej w P. jest korzystniejsze dla uczniów niż dowożenie do szkoły w S. oddalonej o 9 km od szkoły w P. Minister zauważył, że dowożenie dzieci do szkoły powoduje wydłużenie czasu spędzanego przez ucznia poza domem, co nie jest korzystne dla budowania więzi rodzinnych. W ocenie Ministra pomimo, że liczebność uczniów w Szkole Podstawowej w S. jest większa niż w Szkole Podstawowej w P., to w odniesieniu do innych aspektów takich jak: warunki lokalowe w obu szkołach (które są adekwatne do potrzeb każdej ze szkół), bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania, mają ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o likwidacji przedmiotowej szkoły. Ponadto sytuacja demograficzna w obwodzie Szkoły Podstawowej w P. pozwala przyjąć, że może do niej uczęszczać w kolejnych latach więcej uczniów niż obecnie. Co do aspektu ekonomicznego likwidacji Szkoły Podstawowe w P. Minister zwrócił uwagę na treść art. 8 ust. 15 Po., zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, więc argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Minister poddał analizie wydatki Gminy K. na oświatę, zwracając uwagę na zaplanowaną przez gminę likwidację jeszcze dwóch szkół podstawowych w K. i w N. Minister odniósł się również do wyrażanego przez społeczność lokalną, w szczególności rodziców, sprzeciwu wobec zamiaru likwidacji szkoły, nadmieniając, że choć protesty nie wpływają na decyzję organu II instancji, jednak nie mogą pozostać niezauważone. W konkluzji Minister stwierdził, że faktycznym powodem likwidacji Szkoły Podstawowej w P. jest przede wszystkim spodziewana oszczędność finansowa gminy poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych na jej terenie, a nie stworzenie uczniom likwidowanej szkoły lepszych warunków edukacyjnych. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak, jak w tym przypadku, obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację szkoły funkcjonującej od wielu lat. Powyższe postanowienie Ministra Gmina K. (skarżąca) uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz postanowienia Kuratora. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: - art. 89 ust. 1 Po. poprzez błędne przyjęcie, że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, podczas gdy wszechstronna analiza i ocena okoliczności faktycznych sprawy z uwzględnieniem również tych, o których mowa w treści art. 39 ust. 3 ustawy (zapewnienie transportu do szkoły, zapewnienie dzieciom właściwych warunków nauki, wychowania) wskazują, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do likwidacji szkoły wymienione w tym przepisie; - art. 77 § 1 Kpa. poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak odniesienia się przez Ministra do wszystkich zarzutów Gminy podniesionych w zażaleniu dotyczących kształcenia i wychowania dzieci ze szkoły w P. w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych, wskutek czego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzająca je opinia Kuratora mają charakter arbitralny; - art. 7 Kpa. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego poprzez pominięcie faktu, iż za likwidacją szkoły przemawia dobro ucznia i perspektywy demograficzne, pominięcie argumentacji organu prowadzącego dotyczącej kosztów utrzymania placówki, powołanie się na nieprawdziwe stwierdzenie co do losów kadry pedagogicznej, pominięcie faktu, iż większość mieszkańców nie jest zainteresowana utrzymaniem szkoły. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację towarzyszącą postawionym w niej zarzutom, negując kolejne punkty uzasadnienia stanowiska Ministra, wyrażonego co do zaistnienia przesłanek rozpatrywanych w ramach zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 89 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 2 tej ustawy, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 powołanej ustawy stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 1 ustawy opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 59 ust. 2 ustawy nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany był do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy wydawaniu opinii kurator zobligowany był więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadzała się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, czy art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Zdaniem NSA powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. NSA podkreślił, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy". Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela i uznaje je za aktualne w świetle przywołanych powyżej regulacji zawartych w ustawie – Prawo oświatowe. Przedmiotowa opinia kuratora oświaty, wyraża zatem stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe do likwidacji szkoły. Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa i wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Mazowiecki Kurator Oświaty tym wymaganiom sprostał i wydał rozstrzygnięcie nie noszące cech dowolności. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się do zbadania, czy organ, podejmując rozstrzygnięcie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, co wynika z wyczerpującego materiału dokumentacyjnego, organy obu instancji dokonały oceny całości materiału dowodowego i na jej podstawie wskazały okoliczności uzasadniające wydanie negatywnej opinii. W szczególności, organ I instancji wskazał, że latach 2008 - 2014 uczniowie Publicznej Szkoły Podstawowej w P. uzyskiwali wysokie wyniki ze sprawdzianu szóstoklasisty. Po zmianie organizacji sprawdzianu uczniowie Publicznej Szkoły Podstawowej w P. uzyskali następujące średnie wyniki: w roku 2015 w części humanistycznej i matematyczno- przyrodniczej - średni (5), w roku 2016 w części humanistycznej - najniższy (1) i matematyczno-przyrodniczej - wyżej średni (6). Opiniujący organ I instancji zwrócił uwagę, iż ważnym argumentem przemawiającym za utrzymaniem szkoły jest opinia społeczności lokalnej, która od wielu lat wspiera szkołę. Z funduszy rodziców urządzono siłownię na zewnątrz budynku szkoły. Publiczna Szkoła Podstawowa w P. spełnia ważną rolę ośrodka kultury, integruje społeczność lokalną oraz dba o zachowanie miejscowej kultury i tradycji. W piśmie do [...] Kuratora Oświaty rodzice uczniów oraz społeczność lokalna wskazują, że szkoła jest ostatnim publicznym budynkiem w P., w którym odbywa się nie tylko edukacja dzieci, ale również wydarzenia kulturalne, sportowe, spotkania z władzami. Organ I instancji podkreślił również, że likwidacja Publicznej Szkoły Podstawowej w P. i przeniesienie uczniów do Publicznej Szkoły Podstawowej w S. spowoduje konieczność dowozu uczniów do szkoły oddalonej o 9 km. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika także, iż organy przeanalizowały kwestie organizacji nauki w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina K. i uznały, iż analiza ta nie wskazuje na niekorzystne zmiany demograficzne i na spadek liczny uczniów szkół gminnych, a wręcz odwrotnie, zauważalny jest wzrost liczny uczniów pobierających naukę w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę K. Powyższe dane również nie uzasadniają przedstawionych zamiarów gminy, jak trafnie przyjęły organy. Minister przeanalizował również obecne warunki nauki, opieki i wychowania uczniów Szkoły Podstawowej w P. i uczniów oddziału przedszkolnego organizacyjnie związanego z tą Szkołą, a także warunki nauki tych uczniów po przeprowadzeniu planowanej likwidacji szkoły. W ocenie organu obie szkoły zarówno poddana zamiarowi likwidacji - Szkoła Podstawowa w P., jak i Szkoła Podstawowa w S., dysponują warunkami lokalowymi adekwatnymi do potrzeb danej szkoły, tj. małej szkoły w P. i większej w S. Uczniowie Szkoły Podstawowej w P., pomimo braku sali gimnastycznej, mają do dyspozycji odpowiednią bazę sportową, składającą się z boiska sportowego, boiska do piłki siatkowej, bieżni, kortu tenisowego, siłowni zewnętrznej oraz placu zabaw. Pomimo, że baza lokalowa szkoły w S. jest bogatsza (wynikającą z potrzeb większej szkoły), to baza szkoły w P. jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej w klasach l-VIII i oddziale przedszkolnym. Zdaniem Ministra stan bazy dydaktyczno-lokalowej w obu szkołach wskazuje na zasadność podtrzymania negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. w zakresie warunków lokalowych przedmiotowej szkoły. W ocenie Ministra, sieć szkół podstawowych w Gminie K. powinna zapewnić wszystkim dzieciom zamieszkałym na jej terenie możliwość realizacji obowiązku szkolnego blisko miejsca zamieszkania, a likwidacja szkoły w P., ze względu na rosnącą prognozowaną liczę uczniów, nie jest uzasadniona czynnikiem demograficznym. Minister podkreślił, że zmiana miejsca edukacji, dojazd do szkoły (którego dotychczas nie było) lub jego wydłużenie, współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanej dziecku grupie rówieśniczej (najczęściej dzieci z tej grupy już wcześniej zżyły się ze sobą) prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa. Minister przeanalizował także wyniki osiągane przez uczniów szkoły w P., które są wysokie. Również nauka w systemie klas łączonych nie przemawia za likwidacja szkoły w P. Nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczona przepisami prawa. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649), jeżeli w szkole podstawowej jest organizowane nauczanie w klasach łączonych, to: - w klasach I-III można prowadzić łączone zajęcia z innymi klasami w zakresie całej edukacji muzycznej, plastycznej i wychowania fizycznego; - w klasach II i III połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych można prowadzić z zastosowaniem łączenia tych klas z innymi klasami; - w klasach IV-VII co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem muzyki, plastyki i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami; - obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie VIII, z wyjątkiem wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami. W ocenie Ministra, rozwiązanie prowadzenia zajęć systemem klas łączonych zgodnie z powyższymi zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowalne przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły. Ponadto organ odniósł się do czynnika ekonomicznego wskazanego przez Burmistrza Gminy mającego uzasadniać likwidację szkoły. Minister wyjaśnił, że analiza wydatków Gminy K. wskazuje, że dochody samorządu rosną szybciej niż wydatki na oświatę. W ocenie Sądu przedstawienie powyższych racjonalnych argumentów, szczegółowo uwypuklonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako podstawy wydania negatywnej opinii, nie narusza granic uznania administracyjnego i nie daje podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. naruszają prawo. Zdaniem Sądu, organom obu instancji nie można zarzucić arbitralności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w P. W niniejszej sprawie organy administracji, mając na względzie dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., ustaliły wszelkie okoliczności istotne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. Działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 Kpa., organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja Szkoły Podstawowej w P. nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia. Skoro zostały dostatecznie wyjaśnione istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.