II SA/Wa 1837/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2020 r., którym stwierdzono wygaśnięcie - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego p. M. P., zwanego dalej "Funkcjonariuszem". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1137/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 21 listopada 2017 r. o sygn. akt II SAB/Ke 65/17 i zobowiązał organ I. instancji do wydania - w terminie 14 dni - decyzji dotyczącej stosunku służbowego Funkcjonariusza; w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą KAS" - przewidziano skutek wygaśnięcia - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby; wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją selekcji prowadzonej przez organ w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; w myśl art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS wygaśniecie stosunku służbowego traktuje się równoznacznie ze zwolnieniem ze służby; dlatego w takiej sytuacji należy wydać decyzję administracyjną, - decyzją z [...] lutego 2019 r. organ I. instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem [...] sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy lub służby w KAS - określanych dalej wspólnym mianem "zatrudnienie"; wskutek wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylono rozstrzygnięcie organu I. instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, - decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ I. instancji ponownie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem [...] sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]; wobec wniesienia odwołania przez Funkcjonariusza, [...] lutego 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "KAS", uchylił przedmiotową decyzję; uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że organ I. instancji - ponownie rozpatrując sprawę - nie zastosował się do wskazań organu oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); nie powołano bowiem konkretnych przyczyn nieprzedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśniać przesłanki podjętego rozstrzygnięcia - z uwzględnieniem wytycznych Sądu - czego zabrakło w uchylonej decyzji, - decyzją z [...] kwietnia 2020 r. organ I. instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem [...] sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia; w uzasadnieniu wskazano, że przebieg dotychczasowej służby Funkcjonariusza nie umożliwił złożenie mu propozycji służby; prowadziłoby to bowiem do przekroczenia ustalonego przez organ limitu funkcjonariuszy; dokonując - w myśl art.165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - analizy przebiegu służby Funkcjonariusza, stwierdzono jego częste i długie absencje chorobowe w latach 2010-2017; powodowało to dezorganizację służby; stwierdzono także niższy od wymaganych poziom kompetencji zawodowych, - wskutek wniesionego odwołania przez Funkcjonariusza, sprawa jest rozpoznawana ponownie, - zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażone w orzeczeniu sądu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy; oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu - są nimi związane; w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego; zmierza ona do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku - w związku z rozpoznawaną sprawą; wskazania, co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej; dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy - służą uniknięciu błędów już popełnionych oraz wskazaniu kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, - organ I. instancji - mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w wyroku o sygn. akt I OSK 1137/18 - stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2017 r.; w orzeczeniu Sądu I. instancji stwierdzono, że wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania; jest - przewidzianą w przepisie - konsekwencją prowadzonej - w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - selekcji; w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza o jakiej mowa w przywoływanym przepisie, należy wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego; rozważania w tym przedmiocie należy oprzeć na przesłankach z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, - rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej - utworzenie KAS; z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS", którą KAS utworzono; w jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową; ustawą wprowadzono szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS, w tym także w sprawach dotyczących zatrudnienia; przepisy przejściowe i wprowadzające zawarto w ustawie wprowadzającej KAS, - zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się - z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 - odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo - pełniącymi służbę w jednostkach KAS - funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej; zachowali ciągłość zatrudnienia, - w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS przewidziano, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają - w terminie do dnia [...]maja 2017 r. - odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowego zatrudnienia, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają: - z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do [...] maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy albo pełnienia służby, nie później jednak niż [...] sierpnia 2017 r., - Funkcjonariusz do [...] maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby w KAS; w konsekwencji braku propozycji - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r., - nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi do [...] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia, znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS; ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a - w przypadku złożenia propozycji, gdzie określono nowe warunki zatrudnienia - wybór rodzaju zaproponowanego poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki zatrudnienia - na podstawie umowy o pracę czy też pełnienie służby; w ustawie nie zawarto nakazu złożenia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby; ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań; stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany przedłożyć Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto - zgodnie z wytycznymi wyroku o sygn. akt I OSK 1137/18 - analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; organ I. instancji - oceniając potrzeby kadrowe w kontekście, komu złożyć propozycję zatrudnienia - wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki; przeanalizowano również dotychczasowy przebieg służby Funkcjonariusza; w rezultacie podjęto decyzję o nieprzedstawieniu mu propozycji zatrudnienia; prowadziłoby to bowiem do przekroczenia ustalonego dla Izby Administracji Skarbowej w [...] limitu funkcjonariuszy; nie bez znaczenia były tu częste i długie absencje chorobowe Funkcjonariusza w latach 2010-2017; powodowały one bowiem dezorganizację służby; stwierdzono również, że poziom kompetencji Funkcjonariusza jest niższy niż ten wymagany na zajmowanym przezeń stanowisku, - w aktach osobowych Funkcjonariusza znajduje się dokumentacja potwierdzająca jego absencje (w 2011 roku - 15 dni, w 2012 roku - 54 dni, w 2013 roku - 67 dni, w 2014 roku - 32 dni, w 2015 roku - 27 dni); bezsporne jest to, że w tych okresach nie realizował powierzonych mu zadań; co istotne, nawet jeden dzień nieobecności danego pracownika lub funkcjonariusza powoduje konieczność organizowania dla niego zastępstwa; taka sytuacja nie leży więc w interesie służby; prowadzi bowiem do jej dezorganizacji; wywołuje również negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywanych zadań, a także negatywne skutki finansowe - konieczność wypłaty uposażenia za okresy nieobecności; przedłużająca się absencja funkcjonariusza godzi więc w dobro służby, - z kolei z kwestionariusza oceny okresowej z [...]stycznia 2015 r. wynika, że Funkcjonariusz posiadał niższy stopień kompetencji niż ten, który jest wymagany na jego stanowisku służbowym; w piśmie z [...] listopada 2014 r. stwierdzono natomiast, że Funkcjonariusz "niezbyt dobrze odnajduje się w pracy zespołowej"; opinię o Funkcjonariuszu sporządzał bezpośredni przełożony; końcowej oceny dokonuje natomiast kierownik urzędu; są to osoby, które nadzorują pracę oraz sposób wykonywania obowiązków służbowych przez Funkcjonariusza; ocen tych zresztą sam Funkcjonariusz nigdy nie kwestionował, - organ I. instancji - podejmując decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - działał w trosce o właściwą i terminową realizację ustawowych zadań przez podległą Izbę; dla prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na Służbę Celno-Skarbową zadań, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz specyfiki poszczególnych jednostek KAS, - organ I. instancji - będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej - podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki; przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów zatrudnienia, aby prawidłowo realizować nałożone przez ustawodawcę zadania; na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych, realizowanych przez jej kierownika celów jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS; realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych; z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika obowiązek organu złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy; podlega to uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi danej propozycji lub - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć mu jej po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, - w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca planując reformę administracji skarbowej; mają one nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy; zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej; rozproszenie i powielanie niektórych zadań - związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych, w ramach poszczególnych służb - powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie spójnie i jednolicie, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych; wejście w życie ustawy o KAS, a pośrednio także ustawy wprowadzające KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów; w związku z tym ustawodawca pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS, - mając to na uwadze organ I. instancji był uprawniony do nieprzedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS, - z podanych przyczyn - w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - Funkcjonariusz nie otrzymał propozycji zatrudnienia w KAS; konsekwencją tego - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie - z dniem [...] sierpnia 2017 r., - w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego, niedopełnienie obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwala na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak i uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego, jest wadą, która może skutkować wadliwością decyzji zapadłej w takim postępowaniu; musi ona jednak dotyczyć materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialno- prawnych takiego postępowania; zebranie całego materiału dowodowego oznacza zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie dla sprawy; ich określenia dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, który jest podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy; fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny rozpoznający konkretną sprawę (tak: B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 343), - organ I. instancji zgromadził i właściwie rozpatrzył materiał dowodowy; wskazał na przyczyny braku złożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; zgromadzony materiał jest spójny; wywiedzione z niego wnioski są prawidłowe - w kontekście przesłanek wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; zgromadzony materiał dowodowy był również znany Funkcjonariuszowi; znajduje się bowiem w jego aktach osobowych; zarzut niezawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek, w razie wykazania, że zarzucone uchybienie uniemożliwiało dokonanie stronie konkretnych czynności procesowych; nie miało to miejsca w niniejszej sprawie; to strona musi wykazać, że gdyby do uchybienia nie doszło - wynik sprawy byłby odmienny, - w art. 7 K.p.a. ustanowiono zasadę ogólną uwzględniania nie tylko słusznego interesu obywatela, ale i interesu społecznego; zasada ta jest ściśle powiązana z - wyprowadzoną z art. 2 i 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - zasadą proporcjonalności; nakazuje organom administracji publicznej wyważenie - przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy - między interesem społecznym, a słusznym interesem obywatela; wprowadzając w art. 7 K.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, chciano zapobiec jednostronnemu akcentowaniu jednego z tych interesów; organ I. instancji wszechstronnie ocenił zebrane w sprawie materiały dowodowe; decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia podjęto zaś w trosce o właściwą realizację zadań ustrojowych przez podległa Izbę, przy optymalnym rozmieszczeniu zasobów kadrowych w ramach posiadanego funduszu płac, limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS oraz limitu zatrudnienia ogółem, - w sprawie nie naruszono także art. 32 i 60 Konstytucji RP; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1137/18 stwierdził: "Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale III ustawy wprowadzającej KAS. W tym właśnie kontekście i z takiej perspektywy należy zauważyć, że przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt KP 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunku zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tyć stosunków (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji RP w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 i 153 ust. 1 Konstytucji RP, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowana innych ważnych wartości konstytucyjnych", - decyzję organu I. instancji wydano zgodnie z prawem; zawiera wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; decyzję podjęto z uwzględnieniem przebiegu służby Funkcjonariusza, obowiązujących w tym zakresie przepisy prawa oraz wytycznych, zawartych w wyroku o sygn. akt I OSK 1137/18. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków zatrudnienia ani niewydanie decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby do [...] maja 2017 r., - art. 32 i 60 Konstytucji RP, poprzez złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach; Funkcjonariusza zwolniono bowiem ze służby w niejasnych okolicznościach, nie uwzględniając wszystkich jego ocen okresowych oraz przyznanych mu nagród za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych, - art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez: - błędne zastosowanie wobec Funkcjonariusza określonych w przepisie kryteriów; w rezultacie niesłusznie uznano, że jego kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania przemawiają za nieprzedstawieniem mu propozycji służby; - poprzez zastosowanie kryteriów pozaustawowych, jak np. przebywanie przez Funkcjonariusza na zwolnieniach lekarskich - każdorazowo w okresach krótszych niż rok; - uwzględnienie pozaustawowego kryterium jakim jest pismo Naczelnika Urzędu Celnego z [...] listopada 2014 r., w którym wskazano rzekome częste absencje Funkcjonariusza oraz jego problemy z odnajdywaniem się w pracy zespołowej, - art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, prowadzącą do wniosku, że należało nie przedstawić Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, - art. 7-9, 11, 12, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego w sprawie i nieodniesienie się do znacznej części zarzutów z odwołania; w konsekwencji błędnie stwierdzono niespełnienie przez Funkcjonariusza przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, - art. 6, 8 i 11 K.p.a., poprzez nieobiektywne prowadzenie postępowania, w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej i z pominięciem obowiązujących przepisów prawa; przejawiało się to nieuwzględnieniem w zaskarżonej decyzji stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażonego w wyroku o sygn. akt I OSK 1137/18, - art. 15 K.p.a, poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności wskutek nieuchylenia przez organ odwoławczy - stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji organu I. instancji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym nie poinformowano Funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego, możliwości składania wniosków dowodowych w jego toku i nieumożliwienie mu końcowego zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia swojego stanowiska w tym zakresie, - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie Funkcjonariuszowi, jako stronie postępowania administracyjnego, czynnego udziału w każdym jego stadium; przed wydaniem decyzji I. instancji nie umożliwiono mu wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych, - art. 6, 11 i 107. § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji pomimo że zawierała niejasne, nielogiczne i sprzeczne z poprzednimi rozstrzygnięciami organu uzasadnienie, - art. 12 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że decyzję organu I. instancji wydano po przewlekłym prowadzeniu postępowania, co w żaden sposób nie było uzasadnione jego okolicznościami. Funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. W szerokim uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ - wydając zaskarżoną decyzję - kierował się pozaustawowymi przesłankami, co stanowi naruszenie przepisów prawa, w tym art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Ustawodawca określił w tym przepisie kryteria, którymi należy się kierować. Organ nie może zatem dobierać kryteriów wedle własnego uznania. Z kolei przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby określono w art. 179 i 180 ustawy o KAS. W przypadku Funkcjonariusza żadna z nich nie zachodzi. Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie powoływał się także na limity funkcjonariuszy wskazane w piśmie Szefa KAS z [...] marca 2017 r.. W piśmie tym nie wskazano jednak limitu pracowników dla Izby Administracji Skarbowej w [...]. Ze wskazanego pisma wynika, że - w myśl obowiązujących przepisów - całokształt kompetencji w zakresie kształtowania indywidualnych stosunków pracy - w tym dokonywania czynności z zakresu prawa pracy - należy do poszczególnych dyrektorów izby administracji skarbowej. To oni zatem podejmują indywidualne decyzje w kwestii zatrudnienia, w tym także w zakresie ewentualnego ograniczenia skali zatrudnienia. W skardze podniesiono, że organ I. instancji od [...] marca 2017 r. prowadził szereg naborów zewnętrznych na pracowników cywilnych oraz nabory wewnętrzne wśród pracowników cywilnych na funkcjonariuszy celno-skarbowych. Nabory zewnętrzne ogłaszano także po przymusowym odejściu z Izby Administracji Skarbowej w [...] wielu doświadczonych funkcjonariuszy. Nabory te przeprowadzano do komórek, w których z powodzeniem mogliby pełnić służbę funkcjonariusze, którzy nie otrzymali propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz - odnosząc się do kwestii jego częstej absencji - wskazał, że faktycznie zdarzały mu się (jak i każdemu innemu funkcjonariuszowi) pobyty na zwolnieniach lekarskich. Wynikały one jednak ze zdarzeń losowych - niezależnych od niego. Nigdy nie kwestionowano zasadności wystawionych mu zwolnień lekarskich, czy przyczyn w nich ujętych. Jednocześnie, w ostatnich latach służby częstotliwość przebywania przez Funkcjonariusza na zwolnieniach lekarskich była niewielka - szczególnie w porównaniu do innych funkcjonariuszy danej Izby, którym przedstawiono propozycje zatrudnienia. Analizując sprawę wzięto pod uwagę wyłącznie jedną ocenę okresową, która jako jedyna - w toku całej służby - była niższa. Nie uwzględniono w ten sposób całego przebiegu służby Funkcjonariusza, jego osiągnięć oraz wszystkich pozostałych ocen okresowych. Nie wzięto także pod uwagę, że wobec Funkcjonariusza nigdy nie toczyło się żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające, czy karne. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienie. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a. Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (sygn. akt I OSK 1137/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne go powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne. Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy. Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS. Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). Zarzuty skargi jakoby w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 179 i 180 ustawy o KAS są więc chybione. Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia, przewidziane ustawą wprowadzającą KAS. Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia (sygn. akt I OSK 1137/18). Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji: - samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS terminie, bądź też - ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu Sądu o sygn. akt I OSK 1137/18. Organ trafnie odnotował, wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenia sprawy w kontekście przesłanek normatywnych, określonych art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, jak i potrzeby poznania przesłanek zaniechania przedstawienia propozycji Funkcjonariuszowi w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wykładając przepisy ustawy wprowadzającej KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych - analogicznie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności. Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie byłoby więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniającej wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie – w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nieprzytoczenie żadnej, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów argumentacji, która przemawiała za nieprzedstawieniem propozycji dalszego zatrudnienia. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 941/20 - dostępny w CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że organ II. instancji nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu. Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, było m.in. ograniczenie ilości etatów, jakie pozostały do obsadzenia w tworzonej strukturze Izby Administracji Skarbowej w [...]. Przywołano też szereg okoliczności, pozostających w związku ze służbą Funkcjonariusza – w tym jego częste absencje na przełomie lat 2010-2017 oraz negatywną ocenę okresową, która miała świadczyć o niższym stopniu kompetencji Funkcjonariusza niż ten, który jest wymagany na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym Na wstępie należy odnotować, że niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia - co jest równoważne ze zwolnieniem, a więc będzie opisywane także tym określeniem - jest rzeczywista redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, wobec posiadanych kwalifikacji. Ograniczenie takie wywodzić trzeba ze szczególnego statusu osób, pełniących służbę w formacjach mundurowych - szerszej ochrony stabilności ich zatrudnienia. Kluczowe więc dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie: - przeprowadzenia redukcji etatów, bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji, - obiektywnych przesłanek, dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, które przemawiały za nieprzedstawienie mu propozycji dalszego zatrudnienia. Odnosząc się do drugiej przesłanki trzeba zaznaczyć, że - ponieważ na etapie reformy administracji skarbowej nie było wolą prawodawcy obsadzenie wszelkich stanowisk na zasadzie konkursów (intencji takiej nie można domniemywać, wobec odmiennej treści stosownych regulacji normatywnych ustawy wprowadzającej KAS) - nie sposób oczekiwać przedstawienia czy przywołania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zestawień lub porównań, z których wynikałoby, jak dana osoba winna być oceniana wobec innych, którym stosowne propozycje zatrudnienia przedstawiono (w danym zakresie podtrzymywane w skardze żądania Funkcjonariusza nie mogą być zrealizowane). Niezbędne jest za to przywołanie okoliczności dotyczących dotychczasowego przebiegu służby danego, zwalnianego funkcjonariusza, które uprawdopodobnić mogą zasadność wyboru innych osób, bądź wykazanie, że osoba o określonych kwalifikacjach w ogóle okazała się zbędna w danej strukturze. W danym kontekście chybione są wywody skargi jakoby wyznacznikiem oceny osób, którym nie przedstawiono propozycje dalszego zatrudnienia, nie mogły być częste - zdaniem organu - absencje chorobowe, czy negatywna ocena okresowa. Przeciwnie, może to stanowić ważne kryterium selekcji personelu wobec oceny jego przydatności do dalszego pełnienia służby. Obowiązkiem osoby organizującej pracę określone jednostki organizacyjnej - utrzymywanej wszak ze środków publicznych - jest taki dobór personelu, aby funkcjonowała ona najbardziej efektywnie. Jednak mogłoby mieć to znaczenie wyłącznie w sytuacji szczególnej – takiej jak faktyczna konieczność dokonania redukcji etatów. W tym zakresie organ natomiast nie wyjaśnił wystarczająco sprawy. Należy bowiem odnotować, że w odwołaniu Funkcjonariusz wskazywał na brak limitów zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Także w skardze powołano się na istotne wątpliwości, czy faktycznie powoływane przez organy ograniczenie etatów w danej Izbie było wymagane. Konieczność redukcji etatów wskazywały z kolei organy, jako przesłankę potrzeby zwolnienia Funkcjonariusza. Ma to więc - w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ II. instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że przedstawienie Funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS". Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana w skardze. W takim sytuacji nie sposób uznać, aby sprawę w danym zakresie stosownie wnikliwie wyjaśniono. Sąd nie jest z kolei właściwy do dokonywania w danym przedmiocie własnych ustaleń - na przykład w oparciu o akta administracyjne bądź ogólnie dostępne materiały - w tym w sieci teleinformatycznej. Naruszałoby to zasadę rozpoznawania sprawy w dwu instancjach przez organ administracji, a później wyłącznie następczej kontroli legalności wydanego orzeczenia przez sąd administracyjny. Trafne są również zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie Funkcjonariusza. Organ odwoławczy nie poczynił w danym zakresie żadnych ustaleń. Musiałoby to bowiem znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Nie jest też wystarczające stwierdzenie, że określone nabory prowadzono wobec przyjęcia przez KAS nowych zadań oraz odchodzenia pracowników. Istotne bowiem, czy dane potrzeby mogły być przewidziane na etapie, gdy zwolniono Funkcjonariusza. Organ nie wyjaśnił także znaczenia negatywnej oceny okresowej Funkcjonariusza z 2015 roku wobec ocen – jak twierdzi on w skardze pozytywnych – z lat późniejszych. Uniemożliwia to - na tym etapie - odniesienie się do słuszności jego wywodu. Kwestia ta może mieć znaczenie w sprawie (tak nieprawomocne orzeczenia WSA o sygn. akt II SA/Wa 1709/20 – dostępne w CBOSA). Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu do wskazanych wcześniej kwestii, co odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy w danym aspekcie, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak stosownych ustaleń dotyczy bowiem zagadnień w sprawie istotnych. Chybione są natomiast wywody skargi, jakoby w toku postępowania uniemożliwiono Funkcjonariuszowi czynny w nim udział. Funkcjonariusz mógł bowiem - co potwierdzają zresztą akta postępowania administracyjnego - skutecznie przedstawiać swoją argumentację w trakcie prowadzonego postępowania, co znajduje odzwierciedlenie we wniesionym przez niego odwołaniu. Z kolei nawiązując do zarzutu rzekomego naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a w toku procedowania przez organ I. instancji, należy wskazać, że nie wykazano jakie znaczenie dla wyniku sprawy mogłyby mieć wskazane naruszenia. Wyłącznie zaś takie może być skutecznie podnoszone. Bezzasadny jest także podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. i zawartej w nim zasady dwuinstancyjności poprzez nieuwzględnienie przez organ odwołania Funkcjonariusza. Zasada dwuinstancyjności nie gwarantuje bowiem rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji na korzyść odwołującego się. Również podnoszona w skardze kwestia naruszenia art. 12 § 1 K.p.a. i zarzut przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania wykracza poza granice danej sprawy. Przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego – w tym rangi konstytucyjnej – zakreślających ramy swobody przy obsadzie stanowisk wobec tworzenia nowych struktur administracji skarbowej. Nie uwzględniono wniosku o uchylenie również decyzji organu I. instancji. Wobec braku zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w istotnych w sprawie kwestiach, ocena czy wydanie decyzji kasatoryjnej byłoby zasadne jest przedwczesne. Nie ma więc przesłanek dla uznania, że uchylenie danego aktu jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie miał także na uwadze dodatkową argumentację Funkcjonariusza, zawartą w skardze.