II SA/Wa 1839/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm., dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") odmówił M.S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes ZUS ustalił na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych, że wnioskodawczyni na przestrzeni 47 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowała 10 lat, 3 miesiące i 19 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata, 2 miesiące i 12 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Według organu, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2007-2012, 2015-2016, 2017-2018, 2018-2023 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach [pic]wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od [...] listopada 2023 r. Nie istniały zatem do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto wnioskująca nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. W związku z powyższym w tym stanie faktycznym, nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaznaczył, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zakwestionowała decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] września 2024 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na sprawy, tj.: - art. 77 § 1 i art. 7 zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do trudnej sytuacji materialnej z uwagi na stan jej[pic] zdrowia (zdiagnozowane od 1999 r. [...]), co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony; - art. 11 i art. 107 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia; 2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez dokonanie wyłącznie wykładni językowej wskazanego wyżej przepisu, co spowodowało pozostawienie jej bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego na skutek choroby i stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy, podczas gdy przy stosowaniu tego przepisu należy kierować się przede wszystkim dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej z uwagi na cel regulacji tego przepisu, tj. zapewnienie przez [pic]Państwo niezbędnych środków utrzymania ubezpieczonej, pomimo niespełnienia przez nią warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty w drodze wyjątku. Argumentując wskazała, iż data [...] listopada 2023 r. wskazana orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2024 r., jako data[pic] powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy, rzeczywistą datą, od której należy liczyć powstanie u niej całkowitej niezdolności do pracy. Cierpi bowiem na [...] co najmniej od 1999 r., zaś choroba ta, co jest wiedzą powszechną, jest chorobą postępującą i nie rokującą poprawy ani tym bardziej wyleczenia - objawy neurologiczne tej choroby systematycznie postępują, przyczyniając się do coraz większego [pic] stopnia niesprawności chorych. [...] jest przewlekłą, zapalną, demielinizacyjną chorobą ośrodkowego układu nerwowego, w której dochodzi do wieloogniskowego uszkodzenia tkanki nerwowej. Stwierdziła, że jej stan zdrowia potwierdza dołączona do niniejszej skargi dokumentacja medyczna. Podkreśliła również, iż tak krótki okres składkowy i nieskładkowy jest nie tylko wynikiem choroby, na którą cierpi skarżąca, ale również działaniami jej byłego męża, A.S., który prowadząc w latach 2003 - 2016 działalność gospodarczą pod firmą [...], utrzymywał ją w przekonaniu o jej zatrudnieniu, co jak się później okazało nie było prawdą. Tak więc choroba, na którą cierpi - [...] ma charakter obiektywny i zewnętrzny, udokumentowany liczną dokumentacją medyczną począwszy od jej zdiagnozowania w 1999 r., nadto ma charakter niezależny od jej woli. Choroba ta ma charakter trwały i powstałe w jej wyniku skutki dla jej zdrowia, są obiektywnie niemożliwe do przezwyciężenia i to nie tylko licząc od daty orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy skarżącej. Skarżąca uważa w związku z tym, że stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje niezbicie na to, że istnieją szczególne powody niespełnienia przez nią wymagań uzasadniających przyznanie prawa do renty lub emerytury w drodze wyjątku. Do skargi skarżąca załączyła dokumentację medyczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz dostatecznie i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. W myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy, podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ zaznaczył, że Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] marca 2024 r. ustaliła, że całkowita niezdolność do pracy skarżącej powstała [...] listopada 2023 r. Podkreślił, że stan faktyczny i stan prawny sprawy są rozpatrywane zarówno przez organ, jak i przez sądy administracyjne, według stanu istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści wyżej przytoczonego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwałe stany wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku bądź sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają wypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącej nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M.S. na przestrzeni 47 lat życia udowodniła jedynie 10 lat, 3 miesiące i 19 dni stażu ubezpieczeniowego. Ponadto w latach 2007-2012, 2015-2016, 2017-2018 skarżąca nie wykonywała pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Poszukując wyjaśnienia przyczyn przerw w zatrudnieniu skarżącej nie sposób stwierdzić, że powstały one wskutek okoliczności, na które nie miała wpływu. Brak aktywności zawodowej skarżącej powiązanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne nie był wynikiem jej całkowitej niezdolności do pracy. Skarżąca sama przyznała, że podejmowała pracę w firmie męża, który prowadząc działalność gospodarczą w latach 2003 – 2016, utrzymywał ją w przekonaniu o jej zatrudnieniu, co jak się później okazało nie było prawdą. Stan jej zdrowia nie stanowił zatem wówczas przeszkody w zatrudnieniu. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] marca 2024 r. ustaliła, że całkowita niezdolność do pracy skarżącej powstała [...] listopada 2023 r., zaś częściowa niezdolność do pracy - [...] maja 2017 r. Należy podkreślić, że Sąd związany jest orzeczeniem lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej, nie może dokonywać w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 294/21). Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia, co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie, nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1317/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty podlega badaniu w nawiązaniu do okresu zatrudnienia osoby uprawnionej do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez nią emerytury, czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne lub rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma zatem okres przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, który powinien być adekwatny do wieku uprawnionego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, publ. LEX nr 194870). W rozpatrywanej sprawie wskazana adekwatność nie występuje, gdyż okres, przez jaki skarżąca pozostawała w ubezpieczeniu, nie jest odpowiedni do jej wieku. Z treści wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie wynikają zaś żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak długi okres braku aktywności zawodowej skarżącej i mogły być uznane za okoliczność szczególną uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej. Rozumie jej położenie i kłopoty z codziennym funkcjonowaniem, jednak oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić należy, że skarżąca nie spełnia wszystkich (kumulatywnie spełnionych) przesłanek niezbędnych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Tymczasem, niespełnienie już tylko jednej przesłanki powoduje, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia sprawy pozostać muszą wszelkie inne kwestie, w tym jej sytuacja materialna. Zdaniem Sądu, ustalone okoliczności faktyczne zostały należycie rozpatrzone w kontekście przesłanek mogących uzasadniać prawo do świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, zaś argumentacja organu przedstawiona w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń. Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes ZUS nie dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia art. 11, art. 7 i art. 77 § 1 zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 3 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, dostatecznie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wskazał w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W sprawie nie było podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego. Dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia skarżącej nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Odmienna ocena stanu zdrowia, dokonana przez samą skarżącą, od oceny dokonanej przez lekarza orzecznika ZUS i przez komisję lekarską ZUS nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie zaistniały istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia w drodze dowodu uzupełniającego z dokumentów, załączonych do skargi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ww. ustawy. [pic]