II SA/Wa 1843/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] sp. z o.o., zwana dalej Spółką", utrzymała w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wobec art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" - swoje orzeczenie z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie udostępnienie p. R. L., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", informacji publicznej ujętej w pkt 3 pisma z [...] listopada 2017 r. w brzmieniu: "wskazanie pełnej nazwy wszystkich podmiotów, od których w okresie od [...] września 2017 roku do [...] października 2017 roku spółka [...] sp. z o. o. zamawiała usługi lub towary, które nie wymagały zastosowania procedur zawiązanych z koniecznością ogłoszenia przetargu na podstawie przepisów wynikających z Ustawy Prawo zamówień Publicznych.". W uzasadnieniu skarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - udostępnienie żądanej przez Wnioskodawcę informacji naruszyłoby tajemnicę Spółki, jako przedsiębiorcy; przywołano uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2012 roku (nr [...]), gdzie wskazano: "Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zostało ono zdefiniowane w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji." (tak samo wyrok NSA o sygn. akt I OSK 852/16 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); posiłkując się legalną definicją pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa wskazano, że są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne, posiadające wartość gospodarczą informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, - żądana przez Wnioskodawcę informacja ma niewątpliwie charakter techniczny i organizacyjny oraz stanowi wartość gospodarczą dla Spółki; ma ona ponadto charakter poufny; nie jest bowiem publicznie dostępna, a Spółka podjęła działania w celu zachowania jej poufności, w szczególności stosując klauzule poufności umów, - z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej - obrót produktami rolno-spożywczymi, przechowywanie rezerw strategicznych zbóż, przechowywanie zapasów interwencyjnych produktów spożywczych na rzecz państwowych agencji wykonawczych - ujawnienie przedsiębiorców, którzy zaopatrują Spółkę w produkty i usługi naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy; w świetle przepisów Spółka nie jest podmiotem, zobowiązanym do stosowania procedur zamówień publicznych; ujawnieniu podlegałyby więc wszystkie podmioty, zaopatrujące Spółkę w produkty i usługi; Spółka, dla realizacji kontraktów na przechowanie rezerw strategicznych zbóż i zapasów interwencyjnych produktów spożywczych, zawierała kontrakty w szczególności z rolnikami ryczałtowymi; obejmująca ich dane baza jest własnością Spółki; podlega ona ochronie również z uwagi na ochronę danych osobowych; baza ta – dotycząca zaopatrujących Spółkę w produkty rolno-spożywcze - ma konkretną wartość gospodarczą; wyraża się ona w tym, że firmy konkurencyjne nie mają wiedzy o rolnikach ryczałtowych, zaopatrujących Spółkę w produkty i usługi; upublicznienie tych danych naraża Spółkę na możliwość uzyskania tych informacji przez firmy konkurujące i wejścia w stosunki handlowe z podmiotami, z którymi dotychczas współpracowała Spółka; taka sytuacja może naruszyć bezpieczeństwo realizacji umów, dotyczących przechowywania rezerw strategicznych zbóż, i umów na przechowanie zapasów interwencyjnych produktów spożywczych; przechowywane na cele realizacji tych umów produkty rolno-spożywcze są stale rotowane w magazynach Spółki; jej zaopatrywanie w te produkty trwa cały rok, - nie zachodzi potrzeba zwracania się do zaopatrujących Spółkę w produkty i usługi przedsiębiorców o ich stanowisko w kwestii udzielenia informacji publicznej; udostępnienia jej odmówiono bowiem z uwagi na interes własny - ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, - decyzja z [...] sierpnia 2018 r. nie wymagała uzupełnienia; wymieniono tam osoby, które ją wydały; jest to pełny skład Zarządu Spółki. W skardze podniesiono: - decyzję wydano z naruszeniem art. 16 ust. 2 ustawy o informacji (z kontekstu wynika, że w skardze omyłkowo przywołano zamiast tego przepisu art. 16 ust. 2 K.p.a. – dodatkowo taka jednostka redakcyjna w ogóle nie istnieje); nakłada on bezwzględny obowiązek stosowania przepisów K.p.a. do wszystkich decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej - nie "odpowiednio" ale "wprost", - oznacza to, że Spółka powinna nie tylko wyraźnie wskazać w uzasadnieniu decyzji imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, ale przede wszystkim oznaczyć podmioty, ze względu na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji; oznacza to, że nie można utajnić oznaczenia (nazw) podmiotów, z którymi współpracuje Spółka; gdyby przyjąć inaczej zbędna byłaby instytucja dostępu do informacji publicznej, - spółka państwowa lęka się obywateli i nie chce - wobec tego - ujawnić żadnych informacji, wbrew powinności; obawy Spółki są niezasadne gdyż obywatele, dobrze jej życzą, - do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przepisy K.p.a. (z kontekstu wynika, że omyłkowo w skardze użyto nazwy "Kodeksu postępowania cywilnego") trzeba stosować "wprost"; skoro Spółka nie chciała wydać żądanej informacji publicznej, powinna wezwać Wnioskodawcę do podpisania wniosku o jej udzielenie oraz podpisania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2018 r.; powinna też doręczyć Wnioskodawcy wersję papierową obu decyzji, - w związku z odmową ujawnienia nazw podmiotów naruszono też rażąco art. 5 ust. 2 ustawy o informacji; odmowa ujawnienia informacji publicznej, w danym zakresie nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach; uzasadnienie jest "kompletnie irracjonalne, niedorzeczne i dziwne". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym pełnomocnika Wnioskodawcy (k. 32-34) wskazano dodatkowo: - rozumienie przez Spółkę zawartego w pkt 3 wniosku z [...] lutego 2018 r. żądania udzielenia informacji publicznej jako dotyczącego wyłącznie usług i dostarczanych jej towarów stricte z zakresem działalności tego podmiotu, wynikającej z charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, jest zbyt wąskie; zawężono zakres żądania wyłącznie do usług i dostarczanych Spółce towarów, związanych bezpośrednio z zakresem działalności wynikającej z umowy spółki, - tymczasem żądanie z pkt 3 wniosku odnosi się szeroko do wszelkich usług i dostarczanych Spółce towarów przez podmioty, z którymi ona współpracuje - w szczególności: - energia elektryczna, - gaz, - wyposażenie biurowe dla administracyjnego działania i funkcjonowania Spółki, - nowe samochody dla Spółki, - zakupy paliwa do pojazdów służbowych, - opłaty za telefony służbowe, itd., - pkt 3 wniosku z [...] lutego 2018 r. rozpoznano w bardzo wąskim zakresie, stąd konieczne jest uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; obie decyzje wydano z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a.; przed wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej Spółka uchyliła się od wyjaśnienia sprawy oraz zakresu wniosku; w sposób nieuprawniony ograniczyła go do dostarczanych jej zbóż oraz do świadczonych przez inne podmioty na jej rzecz usług przechowywania zakupionych zbóż; z takim rozumieniem zakresu wniosku Skarżący się nie zgadza - uważa je za błędne, - w tej sytuacji powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przyczynę odmowy udzielenia informacji publicznej, jest błędne - narusza art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest sformułowana w jej uzasadnieniu argumentacja. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Na wstępie należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie nie może być sporne że Spółka należy do podmiotów, generalnie obowiązanych do udostępniania informacji publicznych na zasadach przewidzianych ustawą o informacji. Wynika z to z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 12 lipca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Wa 204/18. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Dotyczące podstawowych procesów gospodarczych dane, prowadzonych przez spółki z kapitałem publicznym, gdy są istotne z punktu widzenia konkurencyjności i możliwości wykonywania statutowych zadań tych pomiotów, są bowiem objęte ochroną jako tajemnica przedsiębiorcy na zasadach identycznych, jak dotyczy to podmiotów działających w oparciu o kapitał prywatny. Odmienne rozumienie wskazanych regulacji (art. 5 ust. 2 wobec art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji) niweczyłoby całkowicie racjonalność i celowość prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o kapitał, stanowiący własność publiczną. Byłaby ona z góry niekonkurencyjna w stosunku do realizowanej przez podmioty komercyjne. Stosowne informacje mają konkretną wartość rynkową i są istotne z perspektywy konkurencyjności, co potwierdza zamieszczenie stosownych reguł w danym zakresie właśnie w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o konkurencji". Szereg istotnych informacji, także o kontrahentach może zostać objętych z woli przedsiębiorcy tajemnicą, w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji. Dotyczy to także podmiotów, działających w oparciu o mienie publiczne. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w judykaturze (tak np. wyroki: NSA o sygn. akt I OSK 531/14 oraz – nieprawomocny - WSA o sygn. akt II SA/Wa 1455/18 – dostępne w CBOSA). Jak można zresztą wnosić z pisma pełnomocnika Wnioskodawcy, nie kwestionuje on możliwości ograniczenia dostępu do informacji związanych ze statutową działalnością danej Spółki, w zakresie skupu i przechowywania artykułów rolno-spożywczych, określanej dalej mianem "strategicznej". Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi trzeba ocenić je jako bezzasadne, z następujących przyczyn: - trafnie zauważono w skardze, że przy wydawaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się reguły zawarte w K.p.a. oraz określone w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o informacji; jednakże - wobec treści art. 17 ust. 1 ustawy o informacji - zasady te mogą podlegać stosownym modyfikacjom, gdy w danym przedmiocie orzeka podmiot inny niż organ administracji, obowiązany do udostępniania informacji publicznej (użycie wyrazu "odpowiednio"); w tym kontekście nie znajdzie zastosowania - w danej sprawie - wymóg wskazania z uwagi na interesy których podmiotów odmówiono udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 2); w danym przypadku stosowne ograniczenie wynika bowiem z własnego interesu, orzekającej w danej sprawie, Spółki – ochrony jej tajemnicy jako przedsiębiorcy; Spółka nie była więc obowiązana do wskazania nazw kontrahentów z uwagi na interes których odmówiła udostępnienia informacji, - w rozpatrywanym przypadku Spółka nie była zobowiązana do podania w treści uzasadnienia decyzji innych informacji niż dane osób uprawnionych do jej podpisania; nie ma bowiem podstaw dla uznania, że zasięgano opinii innych osób; pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji, mieści się pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ, wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (tak samo wyrok NSA o sygn. akt: I OSK 1860/14 – dostępny w CBOSA); nie stanowi zajęcia stanowiska projekt decyzji, sporządzony przez pracownika organu czy podmiotu obowiązanego (tak wskazane orzeczenie); stąd też nie ma obowiązku umieszczania danych osoby sporządzającej projekt w decyzji doręczanej stronie postępowania, - ograniczenie w ujawnianiu informacji, dotyczących tajemnic przedsiębiorcy dotyczących Spółki nie wynikało z obawy o "nieżyczliwy" stosunek obywateli, zainteresowanych szczegółami jej funkcjonowania, lecz względami konkurencyjności tego podmiotu - w razie upublicznienia danych - względem innych, prowadzących działalność komercyjną w tym samym obszarze, - zaskarżona decyzja spełnia stawiane przepisem prawa wymagania; zawiera m.in. podpisy osób, uprawnionych do jej wydania; poza granicami niniejszej sprawy - oceny legalności samego aktu - pozostaje natomiast kwestia jego prawidłowego doręczenia (nie przesłanie wersji papierowej); bezspornie bowiem skarżona decyzja weszła do obiegu prawnego a jej treść była znana Wnioskodawcy oraz mógł ją skutecznie zaskarżyć, co zresztą uczynił; z kolei na etapie skargi nie podnoszono, jakoby stosowne pisma w kwestii udostępnienia informacji ("Podanie obywatelskie" z [...] listopada 2017 r.) oraz żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy ("zażalenie kasacyjne" z [...] sierpnia 2018 r.) nie pochodziły w istocie od Wnioskodawcy; nie mogą więc mieć żadnego znaczenia zarzuty, co do ewentualnych uchybień, gdy chodzi o prawidłowe podpisanie tych pism (brak wezwań), - zdaniem Sądu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Spółki jest jasne i zrozumiałe. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika Wnioskodawcy, jakoby mylnie zinterpretowano treść pkt 3 pisma z [...] listopada 2017 r., gdy chodzi o zakres wniosku, należy wskazać, co następuje. Z treści pisma wynika, że Wnioskodawca jest zainteresowany informacją o "wszystkich" kontrahentach Spółki a prowadziła ona działalność w zakresie skupu i przechowywania produktów rolno-spożywczych. Do innej konkluzji nie prowadziła też treść złożonego przez Wnioskodawcę żądania ponownego rozpoznania sprawy (nazwane "Zażaleniem kasacyjnym"). Wywody pełnomocnika jakoby Skarżący mógł być zainteresowany także wyłącznie niektórymi informacjami, dotyczącymi tylko pewnych kontrahentów, nie związanych ze strategiczną działalnością Spółki, są całkowicie dowolne. Wnioskodawca nie zmodyfikował bowiem żądania w toku postępowania. Należy podkreślić, że chodziłoby w takim razie o inną informację – wymagającą wysegregowania spośród wszystkich kontrahentów tych, których publiczna identyfikacja nie ma znaczenia dla interesu gospodarczego Spółki z perspektywy jej konkurencyjności. Dotyczyłoby to więc prawdopodobnie tzw. informacji przetworzonej. Wówczas jej udostępnienie byłoby możliwe wyłącznie w razie wykazania, że przemawia za tym szczególny interes publiczny (tak art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji). Tymczasem z treści wniosku wynikało jednoznacznie, że żądana informacja ma dotyczyć "wszystkich" kontrahentów. Stąd wydano stosowne rozstrzygnięcie tylko w danym przedmiocie. Jeżeli jednak wolą Wnioskodawcy będzie w przyszłości uzyskanie informacji cząstkowej, dotyczącej przykładowo podmiotu zaopatrującego Spółkę w określone medium, może być to przedmiotem odrębnego wniosku. Z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika natomiast, że Spółka odmawia udzielenia informacji o wszystkich kontrahentach, ponieważ dotyczyła danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Nie zamyka to drogi do złożenia odrębnego wniosku, co do konkretnych kontrahentów, a sprawa w danym zakresie byłaby rozpatrywana indywidualnie, w oparciu o kryterium tajemnicy przedsiębiorcy wedle definicji tego pojęcia z art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji, czy – ewentualnie - ochrony danych osobowych, gdy kontrahent jest osobą fizyczną. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.