II SA/Wa 1846/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Piotr Borowiecki, , Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odprawy z tytułu zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] D. N. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpiła do Szefa CBA o zwolnienie ze służby z dniem [...] sierpnia 2016 r. Szef CBA decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zwolnił ww. funkcjonariusza ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] sierpnia 2016 r. Szef CBA decyzją personalną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, przyznał wymienionej odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. - tj. o kwotę 48 703,20 zł brutto (słownie: czterdzieści osiem tysięcy siedemset trzy złote 20/100). W uzasadnieniu organ wskazał, iż kwotę odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej przez niego w 2011 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ponieważ świadczenie pieniężne, jakim niewątpliwie jest odprawa (wypłacana w związku ze zwolnieniem ze służby) ma charakter jednorazowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. N. podniosła, że przywołane w zaskarżonej decyzji podstawy prawne o pomniejszeniu odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie mają zastosowania w jej sprawie. Wskazała ponadto, że w jej przypadku nie zaistniała "ciągłość kadrowa", a służbę pełniła w dwóch różnych instytucjach państwowych funkcjonujących na podstawie odrębnych ustaw. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną nr [...] z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ wskazał, że przepis art. 96 ust. 1 ustawy o CBA przewiduje, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 otrzymuje odprawę, zaś art. 97 ust. 1 ustawy o CBA stanowi, że wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. W związku ze zwolnieniem ze służby - stosownie do dyspozycji art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, charakter służby (stała) oraz długość stażu służby w CBA, uprawniał D. N. do otrzymania odprawy w wysokości 600% uposażenia. Jednocześnie organ ustalił, że w związku ze zwolnieniem z Policji, D. N. otrzymała odprawę w wysokości 48 703,20 zł brutto (słownie czterdzieści osiem tysięcy siedemset trzy złote 20/100). Z tego względu, jak wskazał organ, kwotę odprawy należnej stronie z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej w 2011 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Uznanie, iż każde zwolnienie ze służby skutkowałoby każdorazowym wypłacaniem należności w pełnej kwocie mogłoby stanowić pole do nadużyć i stawiałoby w nierównej sytuacji pozostałych funkcjonariuszy. Organ podkreślił przy tym, że przedstawiona wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o CBA znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tym m. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 224/13 cyt.: "Wielokrotne przyznanie odprawy oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby w pełnej wysokości, byłoby nieuzasadnionym i niesprawiedliwym przywilejem, a więc takie świadczenia powinny być wypłacone tylko raz. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby. ". Na tle spraw związanych z wypłatą świadczeń pieniężnych wielokrotnie podkreślano, że nie ma podstaw do wypłaty odprawy w pełnej wysokości osobie pełniącej służbę w formacji zmilitaryzowanej, której raz już wypłacono odprawę, a następnie ponownie zaczęła ona pełnić służbę w tej samej lub innej służbie mundurowej. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku odprawy wypłacanej funkcjonariuszom CBA w związku ze zwolnieniem ze służby i nie ma żadnych podstaw, aby w tym zakresie odmiennie ich traktować. Odmienne rozumowanie i uwzględnienie stanowiska strony doprowadziłoby do sytuacji, w której odprawa utraciłaby swój jednorazowy charakter. Decyzja Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] września 2016 r. stała się przedmiotem skargi D. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 96 ust. 1 w zw. z 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę do pomniejszenia przyznanej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...].08.2011 r., tj. o kwotę 48 703,20 zł brutto; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej; b) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej poprzez zastosowanie analogii; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w sytuacji, gdy nie było do tego przesłanek; d) art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na błędnym przyjęciu, iż zachodzą podstawy do pomniejszenia wysokość odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie w całości nieważności decyzji personalnej Szefa CBA Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie w całości tej decyzji personalnej; 2. stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części: "pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r., tj. o kwotę 48 703, 20 zł brutto (słownie: czterdzieści osiem tysięcy siedemset trzy złote 76/100)", a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, uchylenie tej decyzji personalnej Szefa CBA w części "pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r., tj. o kwotę 48 703,20 zł brutto (słownie: czterdzieści osiem tysięcy siedemset trzy złote 20/100 groszy) ". Nadto, działając z daleko posuniętej ostrożności na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd wniosku wskazanego w pkt. 2 wyżej, wniosła o: 1. stwierdzenie w całości nieważności decyzji personalnej Szefa CBA Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, uchylenie w całości decyzji personalnej Szefa CBA Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej prawo skarżącej do odprawy w wysokości 600 % uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. W uzasadnieniu podniosła, że w ustawie o CBA brak jest przepisów dopuszczających zaliczenie do okresu pełnienia służby w CBA okresów pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych (np. w Policji). Nadto Ustawa o CBA nie przewiduje żadnych innych świadczeń o charakterze wyrównawczym lub uzupełniającym związanych ze zwolnieniem ze służby. Wskazała, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wyroki NSA zapadły w odmiennych stanach faktycznych. Jednocześnie nie można zapomnieć, że zgodnie z art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się również okresy nieprzerwanej służby w innych służbach, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby funkcjonariusz został przyjęty do służby w Policji i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby. Odmiennie jest ta kwestia uregulowana na gruncie przepisów o CBA. Przy obliczaniu wysokości odprawy należnej funkcjonariuszowi CBA brany jest pod uwagę wyłącznie staż służby w CBA. Ustawa o CBA nie przewiduje zaliczania do stażu służby w CBA, służby w innej formacji zmilitaryzowanej. W ocenie skarżącej poszczególne formacje mundurowe, nie są kategorią jednolitą i dopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy tych służb. Organ administracji dokonał zdaniem skarżącej błędnej wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA i uznał, że stanowią one podstawę do pomniejszenia odprawy. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik podniósł, że w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. (OSK 1714/04), wydanym ponad rok przed wejściem w życie przepisów ustawy o CBA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że odprawa jest świadczeniem co do zasady podobnym do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę. W wyroku z dnia 5 października 2010 r. (I OSK 540/10) NSA, badając sprawę stosowania przepisów ustawy o Policji dotyczących odprawy w przypadku przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, również wskazał " że odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby - tak samo jak i emerytura - ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawia jednorazowa." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. kolejny raz uznał, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, stwierdził że "nie ma podstaw do wypłaty odprawy w pełnej wysokości osobie pełniącej służbę w formacji zmilitaryzowanej, której raz już wypłacono odprawę, a następnie ponownie zaczęła ona pełnić służbę w tej samej lub innej służbie mundurowej. Świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby mają charakter jednorazowy i nie mogą być kilkakrotnie wypłacane tej samej osobie (...). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że to świadczenie jest w całości oderwane od swojego celu, czyli umożliwienia osobie pełniącej służbę zagospodarowanie się w nowej sytuacji zawodowej i życiowej.". Z tych względów w ocenie pełnomocnika organu zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z powodów innych niż w niej podniesione. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przepis ten ustala, że wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Takie stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w CBA. Podkreślenia jednakże wymaga, że powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytuły rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA na podstawie określonej podstawy prawnej (art. 96 ust. 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela dotychczas prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby – tak samo jak i emerytura – ma charakter jednorazowy. Należna jest tylko odprawa jednorazowa (v. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał pogląd, który to pogląd prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (v. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04, z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że wyroki te zapadły w odmiennych stanach faktycznych nie powoduje, że nie jest aktualny pogląd o jednorazowym charakterze odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Za trafne tym samym Sąd uznał stanowisko organu wyrażone w decyzji co do jednorazowego charakteru odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Zatem, co do zasady, dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem ze skarżącą, jako funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej skarżącej w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji, jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych. Za niezasadne tym samym Sąd uznał zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Okoliczność, że poszczególne formacje mundurowe nie są kategorią jednolitą, jak wskazała skarżąca, nie zmienia ustalenia o jednorazowym charakterze odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Takiego charakteru odprawy nie zmienia także to, że w ustawie o CBA brak jest przepisów dopuszczających zaliczenie do okresu służby w CBA okresów pełnienia służby w innych formacjach. Niezależnie jednak od powyższego prawidłowego ustalenia organu, Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznająca D. N. odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymywanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] sierpnia 2011 r. ze służby w Policji – tj. o kwotę 48 703,20 zł brutto, z uwagi na jej wadliwą osnowę nie może zostać uznana za decyzję odpowiadającą prawu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji i powinno nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub przyznawać uprawnienie, zaś ów obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (v. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 889/16). Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie dobrowolne decyzji lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. W doktrynie wskazuje się nadto, że musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12. Wydanie, str. 432). Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracji na zawarte w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95 (publik. LEX nr 44086): "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" (patrz Cz. Martycz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Decyzja Szefa CBA z dnia [...] sierpnia 2016 r. w swej osnowie nie określa w jakiej wysokości skarżącej odprawa przysługuje i w jakiej wysokości w istocie została przez organ przyznana. Kwestii tych nie wyjaśnia także uzasadnienie decyzji. W rozstrzygnięciu organ posługuje się pojęciem wysokości świadczenia określonego w procentach w odniesieniu do uposażenia pomniejszonego o kwotę brutto. Nie sposób uznać, aby takie rozstrzygnięcie było jasne i nie budziło wątpliwości co do faktycznej wysokości przyznanego świadczenia. Rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie w istocie wskazuje jedynie sposób, w jaki należy wysokość odprawy obliczyć. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne przerzucenie na stronę obowiązku wyliczenia wysokości przysługującej odprawy. To obowiązkiem organu, jako rozpatrującego sprawę i rozstrzygającego w tej kwestii, jest określenie wysokości należnej stronie odprawy poprzez wskazanie kwoty. Osnowa decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak wskazano to wyżej, pozostawia stronę w niepewności co do wysokości faktycznie przysługującej odprawy, a tym samym jest trudna do wykonania. Uniemożliwia w istocie stronie weryfikację tak samej prawidłowości dokonanego wyliczenia, jak i wykonania przez organ takiej decyzji. Także uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych ustaleń co do wysokości przysługującego świadczenia. Nadto, gdyby funkcjonariuszowi wypłacono odprawę pieniężną z tytułu rozwiązania stosunku służbowego w Policji w wyższej wysokości niż przysługiwałaby z tytułu pełnienia służby w CBA, kwestia ta miałaby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Z tych względów Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. obarczona jest istotną wadą, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymując w mocy wydaną z naruszeniem powołanego przepisu decyzję organ naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie organ będzie obowiązany uwzględnić rozważania Sądu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.