II SA/Wa 1846/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że pismem z dnia [...] marca 2020 r., zatytułowanym "Wniosek o wydanie zaświadczenia" K. J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia o tym, że "[...] w stanie spoczynku K. J. w związku ze służbą w Policji, doznał trwałego uszczerbku na zdrowiu, upoważniającego do odszkodowania w łącznym wymiarze 40 procent uszczerbku na zdrowiu, co ustalono na podstawie orzeczenia biegłych komisji lekarskiej MSWiA powołanych w tego typie sprawach, tym samym służba wymienionego miała charakter służby w warunkach jej szczególnej właściwości bądź warunkami występującymi dla służby w ogniwach patrolowo-interwencyjnych". Jak uzasadnił przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne jako szczególny środek dowodowy dla celów postępowania przed organem właściwym ds. spraw zaopatrzenia funkcjonariuszy Policji na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723). Do wniosku dołączył m.in. kopię orzeczenia nr [...] Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. W pisemnych motywach uzasadnienia wskazano, że "(...) z posiadanej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania odszkodowawczego wszczętego i prowadzonego przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] na podstawie wniosku K. J. z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że prawomocnym orzeczeniem Sąd Rejonowy dla [...] w K., Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt: [...], nie uznał prawa wnioskodawcy do odszkodowania za 40 procentowy uszczerbek na zdrowiu przyznając wnioskodawcy jednorazowe odszkodowanie w wysokości odpowiadającej 20% uszczerbku na zdrowiu. Na podstawie wspomnianego wyżej orzeczenia wnioskodawcy w dniu [...] września 2019 r. wypłacono jednorazowe odszkodowanie w wysokości odpowiadającej 20% uszczerbku na zdrowiu. Tym samym zaproponowana przez stronę treść zaświadczenia byłaby niezgodna z posiadanymi przez organ danymi i informacjami (...)". Żądanie K. J. nie znalazło potwierdzenia w ustaleniach dokonanych przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, wobec czego był on zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Postanowienie zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] kwietnia 2020 r. K. J. wniósł zażalenie na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ rozpatrując wniesione zażalenie, stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym w stosunku do Komendanta Wojewódzkiego ([...]) Policji organem wyższego stopnia jest Komendant Główny Policji, a zatem to Komendant Główny Policji jest uprawniony do rozpatrzenia wniesionego odwołania (zażalenia). Z art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że zaświadczenie zawiera urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, lecz nie kreuje tych faktów ani następstw prawnych. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli kwestia, która ma stać się przedmiotem zaświadczenia, jest sporna to "wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy na podstawie posiadanych przez organ administracji dokumentów, dokonane na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalne jest dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. KGP odnosząc się do pierwszej przesłanki zawartej w art. 217 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaznaczył, że wnioskodawca wskazał, iż zaświadczenie, o które się ubiega, jest mu konieczne do przedłożenia przed organem właściwym ds. spraw zaopatrzenia funkcjonariuszy Policji na potrzeby prowadzonego tam postępowania na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie z powołanym przepisem rentę inwalidzką zwiększa się o 10% podstawy wymiaru inwalidom, których inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Problematykę związaną z trybem postępowania i właściwością organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy oraz uprawnionych członków ich rodzin określa wydane na podstawie art. 38 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, z późn. zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym inwalidztwo jest orzeczenie komisji lekarskiej podległej odpowiednio ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Szefowi Agencji Wywiadu, zwanej dalej "komisją lekarską", o niezdolności funkcjonariusza do służby i zaliczeniu do jednej z grup inwalidztwa, a nie jak chciałaby tego strona zaświadczenie. Zatem, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych do jego wydania, bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w tej formie nie wymaga ani wskazany przez wnioskodawcę, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ zaznaczył, że interes prawny istniałby po stronie wnioskodawcy wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania zaświadczenia, o które występuje. Źródłem interesu prawnego musi być bowiem ściśle oznaczona norma prawna. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Nie jest to jedynie określony formalizm, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem pozostawać, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 695). Organ podkreślił, iż o istnieniu interesu prawnego można mówić, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, żądanie to oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1991/19). KGP zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny. Przepisu takiego nie można także doszukać się w obowiązujących regulacjach prawnych. Nie istnieje bowiem żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego jak i administracyjnego prawa materialnego, w tym w szczególności wymienionych poprzednio regulacji prawnych, który obligowałby organ do wydania żądanego zaświadczenia. Sama chęć posiadania przez K. J. zaświadczenia o określonej treści może jedynie świadczyć o posiadaniu przez niego wyłącznie interesu faktycznego w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Nie jest to jednak wystarczającą podstawą prawną zobowiązującą organ do spełnienia żądania wnioskodawcy. Mając na względzie powyższe, KGP stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez K. J. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 219 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 8 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia I instancji; - art. 107 § 3 k.p.a. wobec lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i jednoczesnego braku odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania. Podsumowując skarżący stwierdził, iż organy policyjne odmawiając wydania żądanego zaświadczenia uchybiły obowiązującemu porządkowi prawnemu. Dodatkowo K. J. wniósł o przyznanie od organu kwoty pieniężnej za nakład pracy strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie KGP z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie KWP w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. W doktrynie i orzecznictwie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W stanie faktycznym niniejsze sprawy organy Policji odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia, bowiem "urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w tej formie nie wymaga ani wskazany przez wnioskodawcę, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego". Organ podkreślił, iż wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny. Przepisu takiego organ nie doszukał się także w obowiązujących regulacjach prawnych. Organ uznał, że skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. Stanowisko organu uznać należy za trafne. Na wstępie należy wyjaśnić, iż jak wynika z ustaleń organu, Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...] nie uznał prawa skarżącego do odszkodowania za 40% uszczerbek na zdrowiu i przyznał mu jednorazowe odszkodowanie w wysokości odpowiadającej 20% uszczerbku na zdrowiu. Na podstawie wspomnianego orzeczenia w dniu [...] września 2019 r. wnioskodawcy wypłacono jednorazowe odszkodowanie. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym inwalidztwo jest orzeczenie komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych o niezdolności funkcjonariusza do służby i zaliczeniu do jednej z grup inwalidztwa nie zaświadczenie. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydania przedmiotowego zaświadczenia, gdyż żaden przepis prawny nie wymaga potwierdzania trwałego uszczerbku na zdrowiu w formie zaświadczenia. Okoliczności sprawy wskazują zatem na brak interesu prawnego skarżącego w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), a także na brak spełnienia przesłanek z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., jak trafnie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.