II SA/Wa 1847/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, dalej Szef CBA, decyzją personalną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) ,dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję Szefa CBA Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie przyznania odprawy w wysokości 620% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dnie [...] czerwca 2010 r. – tj. o kwotę 35.265,88 zł netto. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef CBA wskazał, że decyzją personalną nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. zwolnił T. G., dalej skarżący, ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] maja 2016 r. Następnie decyzją personalną nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. przyznał skarżącemu odprawę w wysokości 620% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2010 r. - tj. o kwotę 35.265,88 zł netto. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że kwotę odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej przez niego w 2010 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ponieważ świadczenie pieniężne, jakim niewątpliwie jest odprawa, ma charakter jednorazowy. Pogląd o jednorazowości odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby (bez względu na rodzaj formacji) utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że przywołane w przedmiotowej decyzji podstawy prawne o pomniejszeniu odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie mają oparcia w zaistniałym stanie faktycznym, bowiem służbę pełnił w dwóch różnych instytucjach państwowych, funkcjonujących na podstawie odrębnych ustaw, zatem nie zaistniała "ciągłość kadrowa". Rozpoznając ponownie sprawę Szef CBA wskazał, że materialną podstawę przyznania skarżącemu odprawy stanowił przepis art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1310), dalej ustawa. Pierwszy ze wskazanych przepisów ustawy stanowi, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 otrzymuje odprawę, zaś art. 97 ust. 1 ustawy, iż wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Zatem dla ustalenia funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby prawa do odprawy decydujący wpływ mają dwa czynniki charakter służby przygotowawcza bądź stała i długość stażu służby w CBA. T. G. został przyjęty do służby w CBA [...] czerwca 2010 r. i mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej, a zwolniony ze służby w CBA z dniem [...] maja 2016 r. Zatem posiadał staż służby w CBA wynoszący 5 lat, 11 miesięcy, i 9 dni, który uprawniał skarżącego do otrzymania odprawy w wysokości 620% uposażenia. Dalej Szef CBA wskazał, że skarżący w okresie od [...] czerwca 1992 r. do [...] czerwca 2010 r. był funkcjonariuszem Policji. W związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono odprawę w wysokości 43.006,88 złotych (560%), kwota netto -35.265,88 złotych. Z tego względu kwotę odprawy należnej skarżącemu z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej w 2010 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Organ powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 27 maja 2009 r. I OSK 931/08, z dnia 5 marca 2014 r. I OSK 224/13, z dnia 12 października 2010 r. I OSK 569/10 oraz Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1993 r. I PR 5/93 wskazał, że z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o CBA wynika, iż odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem w sytuacji gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze. Stąd funkcjonariusze CBA nie mają prawa do kilku tego typu świadczeń, a jedynie uprawnienie do odpowiedniego wyrównania otrzymanej odprawy. Zdaniem Szefa CBA dla prawidłowej wykładni tego przepisu nie ma znaczenia, czy i jakie różnice występują w pragmatykach regulujących ustalenie prawa do odprawy w Biurze Ochrony Rządu, Policji i w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Istotnym jest to, czy w tych formacjach przewidziano odprawę, rozumianą szeroko - tj. jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby. Dalej organ wskazał, że odmienne rozumowanie i uwzględnienie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której odprawa utraciłaby swój jednorazowy charakter i uznał, że argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. zarzucił Szefowi CBA naruszenie przepisów : 1. prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę do pomniejszenia przyznanej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2010 r. tj. o kwotę 43.006.88 zł brutto 2. postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej; b) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej poprzez zastosowanie analogii; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sytuacji gdy nie było do tego przesłanek; d) art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na błędnym przyjęciu, iż zachodzą podstawy do pomniejszenia wysokość odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji personalnej Szefa ABW w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie w całości, 2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji personalnej Szefa ABW w części: ,,pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2010 r., tj. o kwotę 43.006,88 zł brutto;" a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie w części "pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2010 r., t j. o kwotę 43.006,88 zł brutto". Nadto, działając z daleko posuniętej ostrożności na wypadek nie uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku wskazanego w pkt 2, skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji personalnej Szefa CBA, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie w całości oraz zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., organu do wydania decyzji stwierdzającej prawo skarżącego do odprawy w wysokości 620% uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. W obszernym uzasadnieniu skargi, po przytoczeniu stanu faktycznego, wskazał, że odprawa uregulowana w ustawie o CBA nie przysługuje w każdym przypadku zwolnienia ze służby, a jedynie w ściśle określonych sytuacjach, wskazanych wprost w dyspozycji art. 96 ust. 1 ustawy. Odprawa z tytułu zwolnienia ze służby w CBA nie ma zatem generalnego charakteru, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/11. Dalej skarżący podniósł, że w ustawie o CBA brak jest przepisów dopuszczających zaliczenie do okresu pełnienia służby w CBA okresów pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych (np. w Policji). Nadto ustawa o CBA nie przewiduje żadnych innych świadczeń o charakterze wyrównawczym lub uzupełniającym związanych ze zwolnieniem ze służby. Dalej skarżący stwierdził, ze jedynymi przesłankami uzyskania odprawy jest fakt zwolnienia ze służby w ściśle wskazanych przypadkach, charakter służby oraz okres jej pełnienia. W świetle powyższego T. G. uważa, że zaskarżona decyzja personalna w części dotyczącej przyznania odprawy w wysokości uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa ABW jest prawidłowa. Natomiast pomniejszenie wysokości przyznanej odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ocenia jako nieuprawnione działanie. Skarżący podkreślił, że przytoczone zarówno w treści zaskarżonej decyzji personalnej, a także poprzedzającej ją decyzji Szefa CB orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w oparciu o odmienny stan faktyczny i prawny niż zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem wydane zostały na podstawie ustawy o Policji i ustawy o służbie wojskowej, przy czym te ostatnie w ogóle nie dotyczyły zagadnienia odprawy, tylko innego świadczenia należnego żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, stąd stanowiska wyrażone w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż zostały w niej podniesione, a które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.) sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy i sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja personalna Szefa CBA z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie przyznania T. G. odprawy w wysokości 620% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Dokonując analizy sprawy Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję personalną Szef CBA wydał po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie a art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie zaś do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja personalna Szefa CBA z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] została doręczona [...] maja 2016 r., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Zatem termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy/odwołania, wskazany w powołanym art. 129 § 2 k.p.a., upływał w dniu 10 czerwca 2016 r. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - wprawdzie opatrzony datą [...] czerwca 2016 r. - skarżący nadał w placówce pocztowej w [...] dopiero w dniu 11 czerwca 2016 r. Potwierdza to stempel poczty z datą 11 czerwca 2016 r. oraz wydruk Śledzenie przesyłek – Tracking emonitoring.poczta-polska.pl, z którego wynika, że list polecony o nr. [...], zgodny z numerem kodu kreskowego na kopercie przesyłki, nadany został 11 czerwca 2016 r. o godz. 9 45 w FUP [...]. Stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Szef CBA rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został wniesiony z uchybieniem terminu, błędnie przyjmując datę jego wniesienia jako datę wskazaną we wniosku, a nie datę jego nadania w placówce pocztowej. Z akt sprawy nie wynika też, aby skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i dopiero czynność strony, którą jest skuteczne wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powoduje, że organ może korzystać z uprawnień, jakie zostały przewidziane dla organu odwoławczego w przepisach art. 138 k.p.a. Ustalenie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a., wobec braku wniosku o przywrócenie terminu, obliguje zaś organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., nie uprawnia zaś do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. K. Kędziora, K.p.a. Komentarz, C.H Beck 2008, s. 666, wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482-1483/96). Rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości (por. uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999/1/4, K. Glibowski /w/ M. Wierzbowski i A. Wiktorowska /red/, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, t. 16 do art. 129). Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, a w konsekwencji Sąd nie był uprawniony do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i odnoszenia się do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 – P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.