II SA/Wa 1848/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie rozliczenia czasu służby postanawia odrzucić skargę. Komendant [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką [...] W. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował [...] lek. Z. S., że zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, ujętym w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., oraz po zapoznaniu się z opinią radcy prawnego [...] WSK, podtrzymuje decyzję w sprawie rozliczania czasu pracy na dotychczasowych zasadach, w związku z czym nie przychylił się do wniosku ww. o zmianę sposobu rozliczania przepracowanych godzin. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z. S. zwrócił się do Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z odwołaniem od ww. "decyzji" Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką [...] W. w sprawie rozliczania czasu służby i pełnionych dyżurów medycznych, pełnionych przez oficerów lekarzy w [...] Wojskowym Szpitalu Klinicznym z Polikliniką [...] W. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia, odnosząc się do ww. odwołania, podniósł, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w kpa, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze administracyjnej, określonych w ustawie. Organ wyjaśnił, że rozliczenie czasu służby żołnierzy zawodowych należy do czynności faktycznych, względnie materialno-technicznych Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką [...] W. – stosownie do postanowień przepisów § 4 - § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 122, poz. 786), dlatego sprawy te nie są indywidualnym sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. Z. S., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata M. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. "decyzję" Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie rozliczenia czasu służby. Skarżący w przedmiotowej skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej "decyzji" i "decyzji" ją poprzedzającej; wstrzymanie wykonania zaskarżonej "decyzji"; przeprowadzenie dowodów z akt osobowych skarżącego znajdujących się w posiadaniu [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] W., a w tym zakresie: skarżonych decyzji, ewidencji czasu służb za okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do [...] lipca 2011 r., dokumentacji rozliczeń udzielanych dni wolnych za służby ponadnormatywne we wskazanym powyżej okresie, decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe; połączenie przedmiotowej sprawy do wspólnego rozpoznania ze skargami wymienionych w skardze lekarzy - żołnierzy zawodowych pełniących służbę w tym samym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] W.; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca w złożonej skardze zarzuciła organowi naruszenie: art. 1, 7, 10, 77, 104 i 107 kpa, w zw. z art. 7, 8, 60 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 802 ze zm.), art. 32j, art. 69 pkt 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z § 4 pkt 5, § 8 i § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż skarżący lekarz – żołnierz zawodowy wystąpił z wnioskiem o rozliczenie czasu służby, albowiem od października 2010 r. przełożony wyznaczał mu zadania służbowe w czasie służby z przekroczeniem czterdziestu godzin służby tygodniowo, w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym, jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W związku z tym skarżący wystąpił o przyznanie w zamian za czas służby przekraczający ustawowy wymiar czasu dni wolnych od służby w takim samym wymiarze, przy wliczeniu do czasu służby pełnionych dyżurów medycznych w pełnym czasie ich pełnienia. Wystąpienie skarżącego zostało rozstrzygnięte zaskarżonymi "decyzjami". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia bezzasadnie stwierdził, iż rozliczenie czasu służby należy do czynności faktycznych względnie materialno-technicznych, a nie do indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. W ocenie strony obie wydane w sprawie "decyzje" mają charakter decyzji administracyjnych. Odmawiając uwzględnienia zasadnego wniosku strony organy wojskowe nie dostrzegły, że przepis § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. o czasie służby żołnierzy zawodowych stanowi, iż czas służby żołnierzy zajmujących stanowiska służbowe uzależnione od posiadania kwalifikacji określonych w przepisach odrębnych ustaw może być ustalony z uwzględnieniem tych przepisów. W stosunku do lekarzy – żołnierzy zawodowych odstąpiono od stosowania przepisu art. 32j ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, który pozwala na wliczenie pełnego czasu dyżuru medycznego do czasu pracy. Tymczasem przepis ten nie powinien zostać wyłączony w stosunku do WSKzP [...] W. i winien mieć zastosowanie w sprawie skarżącego. W sposób nieuprawniony lekarzom – żołnierzom zawodowym nie zalicza się dyżuru medycznego do czasu służby, co nie jest praktykowane w stosunku do innych lekarzy tego samego WSKzP SP ZOZ [...] W. Niezasadnie więc nie zostało uwzględnione wystąpienie skarżącego o przyznanie rekompensaty czasem wolnym od służby w takim samym wymiarze, w jakim lekarz – żołnierz zawodowy wykonywał zadania służbowe w czasie ponadwymiarowym. Pozostaje to w sprzeczności z § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r., który stanowi, iż terminy wykorzystania wolnego czasu w zamian za wykonywanie zadań służbowych w wymienionych przypadkach, dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę określa w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe i uzasadnione potrzeby żołnierza. W przypadku skarżącego, czasu wolnego w zamian za przepracowane dyżury medyczne nie określono. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbowe wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 kpa żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w kpa, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, określonych w ustawie. Natomiast rozliczenie czasu służby żołnierzy zawodowych należy do czynności faktycznych względnie materialno-technicznych Komendanta [...] WSKzP SP ZOZ [...] W., stosownie do postanowień § 4 – 12 rozporządzenia MON z dnia 26 czerwca 2008 r. Załatwienie sprawy, w formie decyzji administracyjnej, następuje, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika właśnie taka forma rozstrzygnięcia. Dlatego też sprawy o rozliczenie czasu służby, nie są indywidualnymi sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej. Harmonogramy czasu pracy i dyżurów medycznych należą do czynności faktycznych względnie materialno-technicznych i trudno przyjąć, aby organizację pracy lekarzy – żołnierzy wojskowych w Zakładach Opieki Zdrowotnej podległych MON, dowódcy tych jednostek kształtowali decyzjami administracyjnymi. Organ nie podzielił także zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i przedstawił w tym zakresie swój pogląd prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ppsa). Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 ppsa wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a wskazanego przepisu - pkt 8. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 ppsa). W niniejszej sprawie Z. S. przedmiotem skargi uczynił pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. informujące o obowiązujących przepisach w zakresie rozliczania czasu służby lekarzy – żołnierzy zawodowych. Zaskarżone "rozstrzygnięcie" nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ono bowiem indywidualnej konkretnej sprawy skarżącego. Skarżący w swej skardze kwestionuje prawidłowość ustalenia przez dowódcę jednostki wojskowej, jaką jest Wojskowy Szpital Klinicznego z Polikliniką [...] W., obowiązującego go rozkładu czasu służby w danym okresie rozliczeniowym, w których planowane są dyżury medyczne nie wliczane do czasu służby. Domaga się on zaliczenia przedmiotowych dyżurów do czasu służby i dokonania rekompensaty czasem wolnym w wymiarze odpowiadającym pełnieniu służby w czasie dyżurów medycznych. Zasady ustalania obowiązującego żołnierzy wymiaru czasu służby żołnierzy zawodowych określa art. 60 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Przepis ust. 1 powołanego art. stanowi, iż wymiar czasu służby żołnierzy zawodowych jest określony ich zadaniami służbowymi. Zadania służbowe żołnierzy zawodowych powinny być ustalane przez przełożonych w sposób pozwalający na ich wykonywanie w ramach czterdziestu godzin służby w tygodniu. Wykonywanie zadań służbowych nie może przekraczać przeciętnie czterdziestu ośmiu godzin w tygodniu, w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym. W zamian za czas służby przekraczający czterdzieści godzin służby w tygodniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje czas wolny od służby w takim samym wymiarze (ust. 2). Żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do co najmniej: 1) jedenastu godzin nieprzerwanego odpoczynku w każdej dobie; 2) dwudziestu czterech godzin nieprzerwanego odpoczynku w okresie siedmiodniowym (ust. 3). Przepisy ust. 2 i 3 nie mają zastosowania do żołnierzy zawodowych realizujących zadania o charakterze nadzwyczajnym niezbędne do ochrony interesów państwa, w szczególności: biorących udział w zapobieganiu skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia, pełniących służby i dyżury, odbywających ćwiczenia i szkolenia poligonowe (morskie) oraz pełniących służbę wojskową poza granicami państwa (ust. 4). Ewidencję czasu służby potwierdzającą wykonywanie przez żołnierza zawodowego zadań służbowych ponad normy określone w ust. 2 prowadzi dowódca jednostki wojskowej (ust. 4a). Konkretyzacji powyższych unormowań w zakresie czasu służby prawodawca dokonał w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 122, poz. 786). Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przełożeni ustalają zadania służbowe żołnierzy w sposób pozwalający na wykonywanie tych zadań w pięciodniowym tygodniu służby, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, w dniach od poniedziałku do piątku, w godzinach od 730 do 1530, z zastrzeżeniem § 5. Przepis ust. 2 powołanego § stanowi, iż do czasu służby określonego w ust. 1 zalicza się również: 1) czas pełnienia służby dyżurnej lub dyżuru, ale nie więcej niż osiem godzin; 2) czas wykonywania zadań służbowych poza jednostką, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, pozostaje w rezerwie kadrowej lub w dyspozycji, w wymiarze przekraczającym normę określoną w ust. 1, w tym w ramach podróży służbowej, kursu, szkolenia lub kontroli. Przepis ust. 4 ww. § wskazuje, iż jeżeli występują uzasadnione potrzeby służbowe, dowódca jednostki wojskowej może, za zgodą bezpośredniego przełożonego, ustalić dla całego lub części stanu osobowego jednostki inne niż określone w ust. 1 godziny służby. Czas służby żołnierzy zajmujących stanowiska służbowe uzależnione od posiadania kwalifikacji określonych w przepisach odrębnych ustaw może być ustalony z uwzględnieniem tych przepisów (ust. 5). W świetle postanowień § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w uzasadnionych okolicznościach (określonych w § 2) żołnierz może zostać zobowiązany do wykonywania zadań służbowych w czasie przekraczającym czas służby określony w § 4, jednakże wykonywanie zadań służbowych nie może łącznie przekroczyć normy określonej w art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przypadku wystąpienia godzin ponadnormatywnych służby prawodawca przewiduje rekompensatę czasem wolnym. Zgodnie bowiem z § 8 ww. rozporządzenia, żołnierzowi, który na polecenie dowódcy jednostki wojskowej lub osoby upoważnionej przez tego dowódcę wykonywał zadania służbowe w wymiarze przekraczającym w danym tygodniu czas służby określony w § 4, udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze czasowym. Udzielenie czasu wolnego, o którym mowa w ust. 1, powinno nastąpić w najbliższym tygodniu, nie później jednak niż w ciągu czteromiesięcznego okresu rozliczeniowego (ust. 2). Żołnierzowi, który w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym z uzasadnionych względów służbowych lub osobistych nie wykorzystał przysługującego mu czasu wolnego w wymiarze, o którym mowa w ust. 1, udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze nie później niż w następnym okresie rozliczeniowym (ust. 3). Zasady rekompensaty czasem wolnym od służby za czas pełnienia dyżurów określa szczegółowo § 9 powołanego rozporządzenia. W świetle postanowień § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, terminy wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w przypadkach, o których mowa w § 8 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 3, dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę określa w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż zasady ustalania żołnierzom zawodowym, a więc i lekarzom-żołnierzom z racji braku odrębnych unormowań prawnych, rozkładu czasu służby w ramach dobowej, tygodniowej normy czasu służby w przyjętym okresie rozliczeniowym, w tym także ustalanie dyżurów medycznych i rozliczanie tego czasu służby wraz z rekompensatą czasem wolnym od służby w zamian należy do kategorii spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi i nie podlega rozstrzyganiu w drodze wydania decyzji administracyjnej. Trzeba mieć na uwadze, iż stosunek służbowy żołnierzy zawodowych charakteryzuje się znacznym nasyceniem dyspozycyjności, przez co należy rozumieć obowiązek żołnierza poddania się jednostronnym aktom przełożonego służbowego wydawanym w sferze wewnętrznej działania administracji i w dodatku z urzędu. Taki właśnie charakter ma z jednej strony ustalenie żołnierzowi obowiązującego go rozkładu czasu służby w danym okresie rozliczeniowym, a z drugiej rekompensowanie czasem wolnym tego czasu służby, który przypada ponad obowiązujące żołnierza normatywy czasu służby. Ustalając rozkład czasu służby żołnierzowi dowódca jednostki wojskowej jest obowiązany przestrzegać obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Ustalenie przez dowódcę jednostki tzw. haromonogramu czasu służby na dany okres rozliczeniowy należy niewątpliwie do czynności materialno-technicznych. Jednakże odrębną kwestię stanowi rzeczywiste pełnienie czasu służby przez żołnierza zawodowego, które może nastąpić z uwagi na szereg czynników nieprzewidzianych, zmiennych w czasie, np. zwiększony wymiar zadań do wykonania, konieczność uzupełnienia niedoborów kadrowych z powodu zwolnienia lekarskiego, urlopu, nagłego zastępstwa innego żołnierza, itp. i dokonywanie rekompensaty za pełnienie służby ponad obowiązujący wymiar czasu służby. Prawodawca, biorąc pod uwagę specyfikę służby, przewiduje elastyczny sposób rozliczania "nadgodzin" służby, albowiem dopuszcza rozliczenie czasu wolnego w zamian za pełnioną służbę w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym, z możliwością dokonania rekompensaty w jeszcze kolejnym okresie rozliczeniowym. Także przepis § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia, nakazuje przy ustalaniu żołnierzowi terminu wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych uwzględniać potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza. Charakter tych czynności wskazuje na odformalizowaną formę działania dowódcy jednostki wojskowej. Wprawdzie powyższe terminy określa dowódca jednostki wojskowej lub upoważniona przez niego osoba w "swoim rozkazie lub decyzji", lecz nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa kształtująca stosunek służbowy (administracyjno-prawny) żołnierza zawodowego – lekarza, lecz akt o charakterze wewnętrznym w sferze podległości służbowej. Już tylko z tego powodu kwestionowane przez stronę "rozstrzygnięcie" nie podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 5 pkt 2 ppsa). Powyższe nie oznacza, iż skarżący jest pozbawiony możliwości dochodzenia swych roszczeń i w konsekwencji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Skoro bowiem sporną kwestię w niniejszej sprawie stanowi zaliczenie do czasu służby dyżurów medycznych i dokonania za te dyżury rekompensaty, to roszczenie skarżącego może być dochodzone na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 ze zm.). Rozporządzenie to określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienie obowiązków służbowych oraz za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanych stanowisk służbowych, a także stawki i terminy jego wypłacania. Przyznanie, bądź odmowa przyznania ww. świadczenia pieniężnego za dyżury medyczne, pozostawanie w gotowości do udzielania świadczeń medycznych i inne wykonywanie innych czynności (§ 3 pkt 2, 3, 9 ww. rozporządzenia) następuje w formie decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej organu i zaskarżalnej do Sądu. Reasumując stwierdzić należy, iż kwestionowane przez stronę "rozstrzygnięcie" nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stąd skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.