II SA/Wa 1848/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wysokości premii oddala skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. A. W. zwróciła się do Szefa CBA o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 89 ust. 4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. nr 104, poz. 708 ze zm.), poprzez nieodniesienie się do przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Szef CBA odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanej w sprawie ustalenia premii A. W. na okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu decyzji Szef CBA wskazał, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem wskazany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 89 ust. 4-4d ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym stanowił wystarczające umocowanie dla organu do działania, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie. W ocenie organu, decyzja w przedmiocie ustalenia A. W. premii w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Motywem wydania decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. było poinformowanie funkcjonariusza o wysokości zmiennego składnika uposażenia, jakim jest premia, z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie trwającą od [...] października 2009 r. Decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. A. W. zaskarżyła, poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po zapoznaniu się z argumentami strony podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, iż wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. było w pełni uzasadnione. Organ zgodził się ze stroną, iż przepis art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym ma charakter gwarancyjny, co oznacza, że w przypadku wystąpienia zawartych w ww. przepisie okresów niewykonywania obowiązków służbowych (m.in. pozostawania w dyspozycji Szefa CBA), funkcjonariusz otrzyma za ten okres uposażenie. Jednakże wskazał, iż przepis art. 102 ustawy nie gwarantuje uposażenia w niezmiennej wysokości, gdyż przy obliczaniu należnego uposażenia nakazuje on uwzględniać również wszelkie wynikłe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość. Może zatem wystąpić przypadek, w którym funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa CBA zostanie zawieszony w wykonywaniu obowiązków, a wtedy od najbliższego terminu płatności zostanie mu zawieszone 50% ostatnio należnego uposażenia, czy też sytuacja, w której funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa CBA zostanie ukarany karą dyscyplinarną dodatkową, w postaci okresowego pozbawienia premii. Wskazał także, iż premia jest co prawda stałym składnikiem uposażenia w wysokości od 1% do 30% uposażenia zasadniczego, jednakże zgodnie z treścią obowiązującego w dniu wydania decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., art. 89 ust 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym jej wysokość jest zmienna i jest określana na każde półrocze danego roku kalendarzowego. Decyzja podjęta na podstawie art. 89 ust. 4-4d ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym jest decyzją uznaniową, a granice uznania administracyjnego wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w powołanym przepisie, a z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego określające obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Organ odniósł się następnie do zarzutu, że decyzja personalna nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i wcześniej obowiązująca decyzja personalna nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostały bez uzasadnienia, a przez to w sposób niedający możliwości kontroli i oceny, uzasadniający przekonanie o arbitralności decyzji. Tym samym w ocenie strony decyzje nie odpowiadały warunkom określonym przez treść art. 107 § 3 kpa. Organ podkreślił, że naruszenie art. 107 § 3 kpa miało miejsce, jednak nie może stanowić przesłanki do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Takie naruszenie mieści się w kategorii niepełnego uzasadnienia decyzji i może być korygowane w ramach postępowania instancyjnego, nie ma natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej, gdyż istotne przesłanki dla oceny zasadności ustalenia premii A. W. były ustalone i ocenione. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, iż decyzja personalna nr [...] Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że uzasadnienie decyzji nie istniało w formie, która pozwala na jego merytoryczną kontrolę. Przede wszystkim do rażącego naruszenia prawa doszło w aspekcie wskazania w uzasadnieniu decyzji, iż Szef CBA dokonał oceny zaangażowania i sposobu realizacji powierzonych obowiązków służbowych funkcjonariusza w okresie jego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Ponadto w dacie wydania decyzji pozostawała pod ochroną art. 102 ustawy o CBA, zgodnie z którym w przypadku choroby, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest ocena legalności zaskarżonego do sądu aktu, według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle powyższych zasad, należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że ostateczna decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz rozstrzyga wyłącznie co do ważności decyzji. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt Ill SA 422/96). O rażącym naruszeniu prawa możemy więc mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalającej skarżącej w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. premię w wysokości 1% uposażenia funkcjonariusza. Organ nadzoru zbadał, mając na uwadze treść wniosku, czy wymieniona decyzja personalna rażąco narusza prawo i wywiódł, iż taką wadą nie jest ona dotknięta, jak też nie stwierdził zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Stanowisko organu należy podzielić. Sama skarżąca, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czyni skarżonej decyzji zarzut naruszenia przepisu art. 102 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, wadliwość polegająca na błędnej wykładni prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej strona powołała się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 621/10 w przedmiocie ustalenia wysokości premii, dotyczący innego funkcjonariusza CBA. W wyroku Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania. Z powyższego wynika, że Sąd nie stwierdził, iż naruszenie prawa miało charakter rażący, wówczas bowiem stwierdziłby nieważność decyzji. Z tych względów, zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.