II SA/Wa 1850/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozliczenia czasu służby postanawia: odrzucić skargę P. K. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. P. pismem z dnia 15 lipca 2011 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "decyzję" Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r., odmawiającą uchylenia "decyzji" Komendanta Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia skarżącemu zadań służbowych nie wliczając do czasu służby, pełnego czasu pełnienia dyżuru medycznego oraz nieudzielenia skarżącemu czasu wolnego od służby w takim samym wymiarze w zamian za czas służby pełniony ponadnormatywnie. Skarżący zarzucił naruszenia art. 1, 7, 10, 77, 104 i 107 kpa. w zw. z art. 7, art. 8, art. 60 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 802 ze zm.) oraz art. 32j i art. 69 pkt 2 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 14, poz. 89 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 5, § 8 i § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 122, poz. 786). W związku z powyższym wniósł o uchylenie ww. "decyzji" w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazał, iż wystąpił z wnioskiem o rozliczenie czasu służby, ponieważ od października 2010 r. przełożony wyznaczał mu zadania służbowe w czasie służby z przekroczeniem czterdziestu godzin służby tygodniowo, w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym, o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W zamian za czas służby przekraczający ustawowy wymiar, skarżący wystąpił o przyznanie, dni wolnych od służby w takim samym wymiarze, przy wliczeniu do czasu służby pełnionych dyżurów medycznych w pełnym czasie ich pełnienia. W ocenie skarżącego powyższy wniosek został rozstrzygnięty zaskarżonymi "decyzjami". Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia stwierdził, iż rozliczenie czasu służby należy do czynności faktycznych, względnie materialno-technicznych, a nie do indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Według skarżącego oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia mają charakter decyzji administracyjnych. Zarówno Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia jak i Komendant Wojskowego Szpitala Klinicznego odmawiając uwzględnienia wniosku nie uwzględnił przepisu § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 122, poz. 786), który stanowi, iż czas służby żołnierzy zajmujących stanowiska służbowe uzależnione od posiadania kwalifikacji określonych w przepisach odrębnych ustaw może być ustalony z uwzględnieniem tych przepisów. W stosunku do rozpatrywanych spraw lekarzy – żołnierzy zawodowych, odstąpiono od stosowania przepisu art. 32j ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, który pozwala na wliczenie pełnego czasu dyżuru medycznego do czasu pracy. Jednak wspomniany przepis powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie dlatego też skarżący zarzucił, iż bez podstawy prawnej lekarzom – żołnierzom zawodowym, nie zalicza się dyżuru medycznego, do czasu służby. Zdaniem skarżącego niezasadnie nie zostało uwzględnione jego wystąpienie o przyznanie rekompensaty w formie przyznania czasu wolnego od służby w takim samym wymiarze, w jakim lekarz – żołnierz zawodowy wykonywał zadania służbowe w czasie ponadwymiarowym. Skarżący podnosi, że przedstawione powyżej działanie organu jest także niezgodne z § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r., który stanowi, iż terminy wykorzystania wolnego czasu w zamian za wykonywanie zadań służbowych w wymienionych przypadkach, dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę określa w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe i uzasadnione potrzeby żołnierza. W jego przypadku, nie określono czasu wolnego w zamian za przepracowane dyżury medyczne. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbowe wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 kpa żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w kpa., od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, określonych w ustawie. Jednak będące przedmiotem niniejszego postępowania, rozliczenie czasu służby żołnierzy zawodowych, należy do czynności faktycznych, względnie materialno-technicznych Komendanta Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...], co wynika z przepisu § 4-12 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych. W formie decyzji administracyjnych rozstrzygać można jedynie wtedy, gdy wynika to z mocy przepisów prawa materialnego. Sprawy o rozliczenie czasu służby, nie należą do indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych. Zdaniem organu harmonogramy czasu pracy i dyżurów medycznych należą do czynności faktycznych względnie materialno-technicznymi i trudno przyjąć, aby organizację pracy lekarzy – żołnierzy wojskowych w Zakładach Opieki Zdrowotnej podległych Ministrowi Obrony Narodowej, dowódcy tych jednostek kształtowali decyzjami administracyjnymi. Organ nie podzielił także zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 ppsa wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym czyli decyzji i postanowień oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym postanowienia, na które służy zażalenie. Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego przepisu Zgodnie z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie P. K. przedmiotem skargi uczynił pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. informujące o obowiązujących przepisach w zakresie rozliczania czasu służby lekarzy – żołnierzy zawodowych. Zdaniem Sądu zaskarżone "rozstrzygnięcie" nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie rozstrzyga ono indywidualnej konkretnej sprawy skarżącego. P. K. kwestionuje prawidłowość ustalenia przez dowódcę jednostki wojskowej, jaką jest Wojskowy Szpital Klinicznego z Polikliniką w [...], obowiązującego go rozkładu czasu służby w danym okresie rozliczeniowym, w którym planowane są dyżury medyczne, nie wliczane do czasu służby. Wnioskuje by zaliczyć przedmiotowe dyżury do czasu służby i dokonać rekompensaty czasem wolnym w wymiarze odpowiadającym pełnieniu służby w czasie dyżurów medycznych. Przepis artykułu 60 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), reguluje zasady ustalania obowiązującego żołnierzy wymiaru czasu służby żołnierzy zawodowych. Jego ust. 1 stanowi, iż wymiar czasu służby żołnierzy zawodowych jest określony ich zadaniami służbowymi. Zadania służbowe żołnierzy zawodowych powinny być ustalane przez przełożonych w sposób pozwalający na ich wykonywanie w ramach czterdziestu godzin służby w tygodniu. Czas wykonywania zadań służbowych jest ograniczony tak by w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym żołnierz przepracował nie więcej niż czterdzieści osiem godzin w tygodniu. Za służbę przekraczającą wskazany ustawą wymiar czterdziestu godzin służby w tygodniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje czas wolny w takim samym wymiarze (ust. 2). Żołnierz zawodowy ma prawo do co najmniej: jedenastu godzin nieprzerwanego odpoczynku w każdej dobie oraz dwudziestu czterech godzin nieprzerwanego odpoczynku w okresie siedmiodniowym (ust.3). Jednak przepisy art. 60 ust. 2 i 3 wspomnianej ustawy nie mają zastosowania do żołnierzy zawodowych realizujących zadania nadzwyczajne niezbędne do ochrony interesów państwa, w szczególności: biorących udział w zapobieganiu skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia, pełniących służby i dyżury, odbywających ćwiczenia i szkolenia poligonowe (morskie) oraz pełniących służbę wojskową poza granicami państwa (ust. 4). Dowódca jednostki wojskowej którym w omawianym przypadku jest Komendant Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...] prowadzi ewidencję czasu służby, potwierdzającą wykonywanie przez żołnierza zawodowego zadań służbowych ponad normy określone w ust. 2 art. 60 ustawy. Powyższe skonkretyzowane zostało w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 122, poz. 786). Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przełożeni ustalają zadania służbowe żołnierzy w sposób pozwalający na wykonywanie tych zadań w pięciodniowym tygodniu służby z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, w dniach od poniedziałku do piątku w godzinach od 730 do 1530, z zastrzeżeniem § 5. Przepis ust. 2 § 4 stanowi, iż do czasu służby określonego w ust. 1 zalicza się również: czas pełnienia służby dyżurnej lub dyżuru, ale nie więcej niż osiem godzin, czas wykonywania zadań służbowych poza jednostką, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, pozostaje w rezerwie kadrowej lub w dyspozycji, w wymiarze przekraczającym normę określoną w ust. 1, w tym w ramach podróży służbowej, kursu, szkolenia lub kontroli. Przepis ust. 4 § 4 wskazuje, iż jeżeli występują uzasadnione potrzeby służbowe, dowódca jednostki wojskowej może, za zgodą bezpośredniego przełożonego, ustalić dla całego lub części stanu osobowego jednostki inne niż określone w ust. 1 godziny służby. Czas służby żołnierzy zajmujących stanowiska służbowe uzależnione od posiadania kwalifikacji określonych w przepisach odrębnych ustaw może być ustalony z uwzględnieniem tych przepisów. Omawiane rozporządzenie w § 6 ust. 1, zezwala aby w uzasadnionych okolicznościach (określonych w § 2) żołnierz został zobowiązany do wykonywania zadań służbowych w czasie przekraczającym czas służby określony w § 4. Jednakże i w takim przypadku wykonywanie zadań służbowych nie może łącznie przekroczyć normy określonej w art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Pracę w godzinach ponadnormatywnych prawodawca nakazuje rekompensować czasem wolnym. Zgodnie bowiem z § 8 omawianego rozporządzenia, żołnierzowi, który na polecenie dowódcy jednostki wojskowej lub osoby upoważnionej przez tego dowódcę wykonywał zadania służbowe w wymiarze przekraczającym w danym tygodniu czas służby określony w § 4, udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze czasowym. Udzielenie czasu wolnego, o którym mowa w ust. 1, powinno nastąpić w najbliższym tygodniu, nie później jednak niż w ciągu czteromiesięcznego okresu rozliczeniowego (ust. 2). Żołnierzowi, który w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym z uzasadnionych względów służbowych lub osobistych nie wykorzystał przysługującego mu czasu wolnego w wymiarze o którym mowa w ust. 1, udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze nie później niż w następnym okresie rozliczeniowym (ust. 3). Powołane rozporządzenie w § 9 szczegółowo omawia zasady rekompensaty czasem wolnym za czas pełnienia dyżurów. Terminy wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w przypadkach, o których mowa w § 8 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 3, określa dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż zasady ustalania żołnierzom zawodowym, również lekarzom-żołnierzom z racji braku odrębnych unormowań prawnych, rozkładu czasu służby w ramach dobowej, tygodniowej normy czasu służby w przyjętym okresie rozliczeniowym, w tym także ustalanie dyżurów medycznych i rozliczanie tego czasu służby wraz z rekompensatą czasem wolnym od służby w zamian należy do kategorii spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi i nie podlega rozstrzyganiu w drodze wydania decyzji. Zasadą stosunku służbowego żołnierzy zawodowych jest poddanie się jednostronnym aktom przełożonego wydawanym w sferze wewnętrznej działania administracji i w dodatku z urzędu. Jednostronny charakter ma ustalenie żołnierzowi obowiązującego go rozkładu czasu służby w danym okresie rozliczeniowym, a z drugiej rekompensowanie czasem wolnym tego czasu służby, który przypada ponad obowiązujące żołnierza normatywy czasu służby. Dowódca jednostki wojskowej przy ustalaniu rozkładu czasu służby jest obowiązany przestrzegać obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Ustalenie haromonogramu czasu służby na dany okres rozliczeniowy należy do czynności materialno-technicznych. Jednakże odrębną kwestię stanowi rzeczywiste pełnienie czasu służby przez żołnierza zawodowego, które może nastąpić z uwagi na szereg czynników nieprzewidzianych, zmiennych w czasie, np. zwiększony wymiar zadań do wykonania, konieczność uzupełnienia niedoborów kadrowych z powodu zwolnienia lekarskiego, urlopu, nagłego zastępstwa innego żołnierza, itp. i dokonywanie rekompensaty za pełnienie służby ponad obowiązujący wymiar czasu służby. Prawodawca, biorąc pod uwagę specyfikę służby, przewiduje elastyczny sposób rozliczania "nadgodzin" służby, albowiem dopuszcza rozliczenie czasu wolnego w zamian za pełnioną służbę w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym, z możliwością dokonania rekompensaty w jeszcze kolejnym okresie rozliczeniowym. Paragraf 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia, nakazuje przy ustalaniu żołnierzowi terminu wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych uwzględniać potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza. Charakter tych czynności wskazuje na odformalizowaną formę działania dowódcy jednostki wojskowej. Omawiane terminy określa dowódca jednostki wojskowej w "swoim rozkazie lub decyzji", lecz nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa kształtująca stosunek służbowy (administracyjno-prawny) żołnierza zawodowego – lekarza, lecz akt o charakterze wewnętrznym w sferze podległości służbowej. Już tylko z tego powodu kwestionowane przez stronę "rozstrzygnięcie" nie podlega kognicji sądów administracyjnych zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe nie oznacza, iż skarżący jest pozbawiony możliwości dochodzenia swych roszczeń. Skoro bowiem sporną kwestię w niniejszej sprawie stanowi zaliczenie do czasu służby dyżurów medycznych i dokonania za te dyżury rekompensaty, to roszczenie skarżącego może być dochodzone na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 ze zm.). Rozporządzenie to określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienie obowiązków służbowych oraz za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanych stanowisk służbowych, a także stawki i terminy jego wypłacania. Przyznanie, bądź odmowa przyznania świadczenia pieniężnego za dyżury medyczne, pozostawanie w gotowości do udzielania świadczeń medycznych i wykonywanie innych czynności (§ 3 pkt 2, 3, 9 ww. rozporządzenia) następuje w formie decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej organu i zaskarżalnej do sądu. Kwestionowane przez P. K. pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stąd skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.