II SA/Wa 1851/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. K. decyzją z [...] marca 2021 (nr.[...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki formalne: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. oraz trzecią przesłankę - tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Organ przywołał leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidnie i dokładnie wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, "narażenie zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne, potencjalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że aby można było rozpatrywać zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", obie przesłanki formalne, wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy. Wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania zadań z najwyższą starannością. Organ przenosząc te rozważania natury ogólnej, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że w przypadku J. K. nie została spełniona przesłanka wyłączenia stosowania przepisów ustawy, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Mianowicie, jej służba na rzecz państwa totalitarnego (od[...] grudnia 1982 r. do [...] lipca 1990 r.) nie była krótkotrwała (epizodyczna, tymczasowa), zarówno w ujęciu bezwzględnym (7 lat i 8 miesięcy), jak i proporcjonalnym tj. w stosunku do całkowitego, ponad 26-letniego, okresu służby (stanowiła ok. 30% łącznego okresu jego służby). Przez ten okres J. K. "z całą pewnością" dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Minister dodał, że skarżąca podjęła tę służbę nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie i zakończyła nie z własnej woli, ale w powodu zmian ustrojowych w kraju. Na poparcie tego stanowiska Minister odwołał się, m. in. do wyroku z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 w którym NSA stwierdził, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie 1/3) całego okresu służby". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że z akt osobowych skarżącej oraz pism Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2018 r. oraz Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2018 r., dotyczących przebiegu jej służby wynika, że po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe – wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe oraz że nie dysponuje dokumentami, z których wynikałoby, że J. K. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia, niemniej ta okoliczność nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie została spełniona przesłanka wyłączenia stosowania przepisów ustawy, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2. Organ wyjaśnił, że w okresie od [...] grudnia 1982 r. do [...] lipca 1990 r. J. K. pełniła służbę w jednostkach organizacyjnych SB na stanowisku sekretarza-maszynistki (w Wydziale Zabezpieczenia Operacyjnego SB KMO w K. i w Wydziale [...] WUSW w K.), a więc w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz że jeżeli skarżąca nie zgadza się z informacją IPN o przebiegu służby, to powinna podnieść ten zarzut w postępowaniu odwoławczym od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, wydanej przez Dyrektora ZER MSWiA. J. K. w skardze do Sądu na opisaną decyzję z [...] marca 2021 r. nie zgodziła się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że nie spełnia wszystkich trzech przesłanek wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca stwierdziła, że jej służba przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała oraz że informacja IPN o przebiegu służby "nie jest w pełni prawdziwa" i zawiera "istotne błędy". J. K. zarzuciła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skupił się na przytoczeniu synonimów "krótkotrwałości" (służby) oraz "rzetelności" (wykonywania zadań i obowiązków). Nie wziął pod uwagę, że straciła męża i syna. Jej zdaniem organ naruszył zasady równości wobec prawa i współżycia społecznego, zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez J. K. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2020 r. naruszają prawo i dlatego jej skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na ocenę zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że ustawodawca powiązał pojęcia: "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 dniu września 1990 r." z przesłanką "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oznacza, że "krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." nie stanowią oddzielnych, samoistnych przesłanek zastosowania art. 8a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej przyjmuje ponadto, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia któregoś z warunków (kryteriów) określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21, z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Zatem organ oceniając spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, nie stanowi niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, lecz jest tylko i wyłącznie jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym (por. np. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r. sygn. akt OSK 1669/19, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21, z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21, z 26 maja 20021 r., sygn. akt III OSK 2174/21). Pogląd ten jest również wyrażany w piśmiennictwie prawniczym (por. W. Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym -studium przypadku", Przegląd Prawa Publicznego, 2020 nr 7-8, str. 56). W niniejszej sprawie organ stwierdził jedynie, że przez okres służby na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy strona dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Jeśli w ocenie organu wnioskodawczyni realizowała w tym czasie obowiązki czy zadania, których charakter nie pozwala, jego zdaniem, na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich ustaleń na tym etapie postępowania organ nie poczynił i nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji twierdzenia o specyfice realizowanych przez skarżącą zadań, zaś w świetle powołanych już wyżej orzeczeń sądowoadministracyjnych kwestia charakteru służby byłego funkcjonariusza pełnionej na rzecz totalitarnego państwa ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Jak już powiedziano, ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie dokonał. Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2)), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W świetle powołanego orzecznictwa nie można podzielić zapatrywania organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym ocena spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest dopuszczalna wówczas, gdy obie przesłanki formalne (wymienione w punktach 1 i 2) są spełnione łącznie. W tej sytuacji okoliczność, że służba skarżącej na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (Sąd podziela to stanowisko organu), nie może prowadzić automatycznie do odmowy wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. Zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały zatem wydane z naruszeniem art. 8a ust. 1 powołanej ustawy oraz art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i dokona wnikliwej oceny, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Podkreślić raz jeszcze należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Minister powinien zatem dokonać ustaleń dotyczących charakteru służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. i wykonywanych przez nią zadań i obowiązków, ustalić czy J. K. była zaangażowana w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie może pozostawić poza zakresem swoich ustaleń i rozważań służby skarżącej po przemianach ustrojowych w demokratycznej Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.: wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę w taki, a nie inny sposób. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 (nr.[...]) oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2020 r.