II SA/Wa 1852/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. F. z dnia 16 lutego 2007 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 czerwca 2006 r. A. F. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od marca 2006 r. do czerwca 2007 r. Na przestrzeni 52 lat życia posiada okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 22 lata, 5 miesięcy i 26 dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat, udowodnił jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 27 dni, zaś w latach 1988 – 1992 i 1999 – 2000 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia. Ostatnio udowodniony okres ubezpieczenia przypada na grudzień 2000 r., natomiast całkowita niezdolność do pracy powstała po upływie ponad 5 lat. W tym czasie wnioskodawca był zdolny do pracy i nie istniały, zdaniem Prezesa ZUS, żadne szczególne okoliczności, uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która – w opinii organu – nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 czerwca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy A. F. zaznaczył, że przepracował ponad 22 lata, a do 25 lat okresu składkowego i nieskładkowego brakuje mu niewiele ponad 2 lata. Jest to – w ocenie wnioskodawcy – okoliczność szczególna i wyjątkowa, która powinna zostać uwzględniona przy rozpoznawaniu sprawy, zwłaszcza że obecnie jest całkowicie niezdolny do pracy i nie posiada środków do życia. Wskazał, że o złej sytuacji materialnej świadczy decyzja ZUS w B. o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wniósł o zaliczenie do stażu ubezpieczeniowego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w latach 1970 – 1983 oraz okresu zatrudnienia w Zakładzie Tapicerskim – [...] od dnia 3 sierpnia 2000 r. do dnia 21 marca 2002 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2007 r. i w uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację, zmieniając jedynie swoją ocenę co do posiadanych przez wnioskodawcę środków utrzymania. Organ dodał także, że w Zakładzie Tapicerskim – [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 21 marca 2002 r. zainteresowany przebywał na urlopie bezpłatnym, toteż do stażu doliczyć można jedynie okres od dnia 3 sierpnia 2000 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. Z kolei, okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie potwierdza żaden dokument. W takiej sytuacji, przy ustalaniu prawa do renty okres pracy w latach 1970 – 1983 nie może zostać uwzględniony na podstawie zeznań świadków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. F. zarzucił rażące naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Skarżący wskazał, że niemożność otrzymania renty w trybie zwykłym uprawnia go do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż spełnia wszystkie przesłanki z art. 83 ww. ustawy i legitymuje się ponad 22-letnim stażem ubezpieczeniowym, który jest znaczący w proporcji do jego wieku. Staż ten powinien być znacznie dłuższy, gdyby doliczony został okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, potwierdzony zeznaniami świadków. Zarzucił, że organ nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest, że A. F. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, jest całkowicie niezdolny do pracy, jak również to, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na jego trudną sytuację materialną. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zatem całkowita niezdolność do pracy, by mogła uzasadniać istnienie szczególnych okoliczności, musiałaby zostać stwierdzona w okresie (okresach) tych przerw w ubezpieczeniu, które były powodem nieprzyznania świadczenia w trybie zwykłym. Innymi słowy, istniejąca w chwili obecnej choroba skarżącego nie może uzasadniać przerw w ubezpieczeniu społecznym w 10-leciu poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy. Pogarszający się, czy też zły stan zdrowia skarżącego w okresie przerw w ubezpieczeniu nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w tamtych okresach, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności, uzasadniające powstałe przerwy. A. F. nie przedstawił jednak w tym zakresie żadnych dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że samo powoływanie się na fakt bycia osobą chorą, bez wskazania konkretnych dowodów, świadczących o leczeniu, nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Również fakt bycia osobą bezrobotną nie może być kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności, gdyż fakt ten nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Wykonywanie prac dorywczych również nie może być oceniane w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Podobnie jest w przypadku prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, nawet jeśli należności te zostały następnie umorzone, nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności, uniemożliwiających nabycie świadczenia w zwykłym trybie. Trzeba przy tym zaznaczyć, że to strona zobowiązana jest wskazać organowi dowody świadczące o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiające za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Organ nie może "po omacku" szukać dowodów w sprawie. Do Prezesa ZUS należy jedynie zweryfikowanie dowodów i ich ocena. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), należy zauważyć, że uchybienie przepisom postępowania mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi tylko w sytuacji, gdyby uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a takich Sąd nie stwierdził, zaś skarżący nie wskazał podstaw i argumentów, które skutecznie podważałyby trafność wydanych decyzji. Jak słusznie zauważa skarżący, to nie długość okresu składkowego i nieskładkowego decyduje o możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ale właśnie istnienie szczególnych okoliczności, uzasadniających te przerwy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, które spowodowały, że ubezpieczony nie legitymuje się wymaganym okresem 5 lat stażu ubezpieczeniowego, wpływa na pozytywne rozpatrzenie sprawy. A. F. działa w mylnym przekonaniu, że szczególną okolicznością jest jego obecna niezdolność do pracy. Zgodnie z tym, co zostało przedstawione powyżej, dowody świadczące o istnieniu dolegliwości w okresie od marca 1996 r. do marca 2006 r. mogłyby wskazywać na istnienie szczególnych okoliczności, przemawiających za przyjęciem, że skarżący na skutek zdarzeń od niego niezależnych nie wypracował wymaganych w tym okresie 5 lat. Brak jednak tego rodzaju dowodów sprawia, że nie ma okoliczności szczególnych, które pozwalałyby na przyznanie renty w drodze wyjątku. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje zarówno łączny staż ubezpieczeniowy (w tym kwestionowany okres pracy w gospodarstwie rolnym), jak i posiadany przez ubezpieczonego okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Długość stażu ubezpieczeniowego ma znaczenie dla przyznawania świadczeń ubezpieczeniowych w trybie zwykłym. Jeśli więc skarżący kwestionuje swój staż, winien zwrócić się do właściwego oddziału ZUS o jego ponowne przeliczenie i zweryfikowanie wszystkich okresów składkowych i nieskładkowych. Sąd Najwyższy bowiem w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". Uchwała ta ma znaczenie w sprawach świadczeń z ubezpieczenia społecznego, przyznawanych w trybie zwykłym, nie ma natomiast zastosowania w sprawach rozpoznawanych w trybie wyjątkowym, na podstawie art. 83 ust. 1. Jeśli bowiem osoba spełnia warunki do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, nie ma potrzeby ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku. W świetle powyższej uchwały, mężczyźnie, który legitymuje się 25-letnim stażem ubezpieczeniowym, przysługuje prawo do renty w trybie zwykłym. Sąd zwraca przy tym uwagę, że jest to uchwała, a więc orzeczenie wiążące orzekające w tych sprawach sądy okręgowe – sądy pracy i ubezpieczeń społecznych. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak, mając na względzie zarówno wiek skarżącego, jego staż ubezpieczeniowy, jak i orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Osoby w trudnej sytuacji materialnej, które nie legitymują się dostatecznie długim okresem zatrudnienia połączonym z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, mają możliwość ubiegania się o inny rodzaj świadczeń, w szczególności przewidzianych w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.