II SA/Wa 1854/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. z siedzibą w K. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2005r. Z. z siedzibą w K. - [...] w S. wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury o udostępnienie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - następujących dokumentów: 1) kserokopii umowy zawartej z G. S.A. z dnia 31 sierpnia 2004 r. o budowę i eksploatację autostrady A-1, 2) kserokopii uchwały Rady Ministrów w sprawie udzielenia G. S.A. gwarancji Skarbu Państwa na spłatę kredytu z Europejskiego Banku Inwestycyjnego na budowę autostrady A-1, 3) kserokopii innych dokumentów urzędowych związanych z udzieleniem gwarancji G. S.A. na spłatę kredytu z Europejskiego Banku Inwestycyjnego na budowę autostrady A-1. W dniu 24 sierpnia 2005r. Ministerstwo Infrastruktury przekazało powyższy wniosek według właściwości do Ministerstwa Finansów celem załatwienia w zakresie punktu 2 i 3 wniosku, jednocześnie informując, że wniosek Z. w części dotyczącej punktu 1 jest bezprzedmiotowy wobec wydania decyzji o odmowie udostępnienia w formie kserokopii umowy koncesyjnej ze Spółką G. S.A. na budowę i eksploatację autostrady płatnej A-l na odcinku Gdańsk -Toruń z dnia [...] maja 2005r. nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2005r. nr [...] Departament Gwarancji i Poręczeń Ministerstwa Finansów poinformował Z. o możliwości udostępnienia kserokopii uchwały Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005r. w sprawie udzielenia G. S.A. gwarancji wypłaty środków Krajowego Funduszu Drogowego w Banku Gospodarstwa Krajowego w zakresie wynikającym z umowy o budowę i eksploatację autostrady A-1, o którą Z. wnioskował, po wskazaniu przez niego formy prawnej oraz wykazaniu, że osoba, która podpisała wniosek, mogła działać w imieniu wnioskodawcy z tytułu pełnionej w nim funkcji lub z tytułu posiadanego pełnomocnictwa. W piśmie wyjaśniono także, że dokumentami związanymi z udzieleniem gwarancji G. S.A. są umowa koncesyjna z G. S.A. oraz umowa gwarancji. Jednakże umowa gwarancji nie spełnia wymogów określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tzn. nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ww. ustawy, ponieważ na treść umowy gwarancji składają się informacje wytworzone przez obie strony umowy gwarancji, czyli również podmiotu prywatnego, jakim jest G. S.A. Treść umowy gwarancji zawiera informacje prywatne. Z tego powodu nie może zostać udostępniona. Z. z siedzibą w K. powyższe pismo uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając je za decyzję administracyjną. Wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że umowa gwarancji Skarbu Państwa dla Spółki G. S.A. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, więc można ją traktować jako informację publiczną. Według Z., termin "informacja prywatna" użyty w odmowie udostępnienia informacji, w prawodawstwie krajowym nie istnieje. Odmowa udostępnienia dokumentu mogłaby mieć miejsce ze względu na "tajemnicę przedsiębiorstwa", przez którą rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Z., nie ma podstaw, by sądzić, że umowa gwarancji Skarbu Państwa dla G. S.A. zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego organ podniósł, że pismo objęte skargą nie jest decyzją administracyjną, toteż skarga jest niedopuszczalna. Z drugiej strony, nawet gdyby nią było to i tak skarga winna ulec odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Jednocześnie z ostrożności procesowej Minister Finansów poinformował, że umowa gwarancji pomiędzy Skarbem Państwa a G. S.A. jest umową cywilnoprawną. W opinii Ministra Finansów, z obowiązku udostępniania informacji, określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie można wyprowadzać istnienia prawnego obowiązku udostępniania treści umów cywilnych, których stronami (stroną) są także podmioty prywatne. Powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który dotyczy dokumentów urzędowych, stanowisk i wystąpień organów władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych. Zdaniem Ministra, redakcja wspomnianego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że dotyczy on oświadczeń, których wyłącznym autorem jest organ lub funkcjonariusz, natomiast umowa, ze swojej natury, jest tworem wielu podmiotów, co wyklucza obowiązek jej udostępniania, zwłaszcza w sytuacji, gdy stroną umowy jest podmiot prywatny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), a które nie pochodzą wprost od niego, znajdują się zaś w jego posiadaniu, co oznacza, że organ jest ich dysponentem. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Jeśli zaś żądana informacja publiczna została upubliczniona (znajduje się w obiegu publicznym) bądź w inny sposób stała się ogólnie dostępna lub dostępna dla wnioskodawcy, dysponent nie ma obowiązku jej udostępniania w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji wystarczy, że dysponent poinformuje (odeśle do publikatora) o istniejącej możliwości i sposobie zapoznania się z żądaną informacją i nie ma wówczas żadnych podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej odmownej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma również podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, innymi słowy, gdy nie jest spełniony zakres przedmiotowy ustawy (np. gdy żądane informacje nie dotyczą sfery faktów, dokumentów, lecz służą kwestionowaniu stanowiska organu, polemizują z nim, itd.). Gdy wnioskodawca powołuje się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, lecz żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi, podmiot, do którego skierowano taki wniosek, nie może dokonywać odmowy udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy działania oznaczałoby wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W trybie dostępu do informacji publicznej decyzja administracyjna o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej wydawana jest więc tylko wtedy, gdy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (nie licząc przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym, gdy wnioskodawca nie wykaże, by spełnienie jego żądania było szczególnie istotne dla interesu publicznego). Objęte skargą pismo Ministra Finansów z dnia [...] września 2005r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Pismo zawiera jedynie treści informacyjne. Minister poinformował Z. o możliwości udostępnienia kserokopii uchwały Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005r. w sprawie udzielenia G. S.A. gwarancji wypłaty środków Krajowego Funduszu Drogowego w Banku Gospodarstwa Krajowego w zakresie wynikającym z umowy o budowę i eksploatację autostrady A-1, o którą Z. wnioskował, po wskazaniu przez niego formy prawnej oraz wykazaniu, że osoba, która podpisała wniosek, mogła działać w imieniu wnioskodawcy z tytułu pełnionej w nim funkcji lub z tytułu posiadanego pełnomocnictwa. W piśmie organ wyjaśnił także, że dokumentami związanymi z udzieleniem gwarancji G. S.A. są umowa koncesyjna z G. S.A. oraz umowa gwarancji. Jak podano, umowa gwarancji nie spełnia wymogów określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tzn. nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ww. ustawy, ponieważ na treść umowy gwarancji składają się informacje wytworzone przez obie strony umowy gwarancji, czyli również podmiotu prywatnego, jakim jest G. S.A. Zdaniem Ministra, treść umowy gwarancji zawiera informacje prywatne, a nie publiczne i z tego powodu nie może zostać udostępniona. Zatem organ wyjaśnił, że informacje objęte wnioskiem nie są informacjami publicznymi, gdyż mają walor informacji prywatnych. W ocenie Sądu, taka właśnie jest konkluzja wypływająca z tej części zaskarżonego pisma. Przede wszystkim, na co Sąd zwraca szczególną uwagę, jeśli w ocenie dysponenta (abstrahując od tego, czy ocena ta jest prawidłowa czy też nie) żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to logicznym jest, że nie może dojść do wydania przez niego decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Z twierdzeń organu, że informacje objęte żądaniem nie mają charakteru informacji publicznych, nie można wyprowadzić wniosku, że wolą organu była odmowa ich udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem wydać decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, twierdząc jednocześnie, że coś taką informacją nie jest. Z drugiej strony, kwestia ochrony prywatności czy tajemnic przedsiębiorcy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga wydania właśnie takiej decyzji, która z kolei - po wyczerpaniu środków zaskarżenia - podlega kognicji sądu powszechnego (skarga na decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy nie podlega kontroli sądu administracyjnego). Tak więc, jeśli Minister nie odmówił, a jedynie poinformował i wyjaśnił, że nie ma obowiązku udostępnienia informacji w sytuacji, gdy żądana informacja (umowa koncesyjna i umowa gwarancji), jak podał, nie ma charakteru informacji publicznej, bo posiada przymiot informacji prywatnej, to - wbrew stanowisku strony skarżącej - organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia żądanej informacji. Sprawą zupełnie inną jest to, czy Minister dokonał prawidłowej analizy złożonego wniosku i czy właściwie interpretuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także czy nie naraża się na zarzut bezczynności w zakresie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale z pewnością w dniu [...] września 2005r. nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wobec tego, że skarga dotyczy pisma, nie zaś decyzji administracyjnej, ani postanowienia czy innego aktu lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, w takiej sytuacji skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.