II SA/Wa 1854/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sławomir Fularski Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego - oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 3 i § 3a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą wyżej wymienionemu przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny sprawy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] przeniósł R.D. – funkcjonariusza Policji w służbie stałej – z dniem [...] listopada 2007 r. do dalszego pełnienia służby w Szkole Policji w K. Wyżej wymieniony zamieszkuje wraz z żoną w domu w D. przy ul. [...] nr [...], do którego tytuł prawny posiadają teściowie policjanta. R.D. wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. wystąpił do Komendanta Szkoły Policji w K. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w D., załączając jednocześnie m.in. decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego tworzących zagrodę rolną, na terenie parceli nr [...] w D. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Komendant Szkoły Policji w K. odmówił funkcjonariuszowi przyznania przedmiotowego świadczenia, wskazując, iż miejscowość, w której R.D. buduje dom jednorodzinny nie jest miejscowością pobliską wobec miejsca pełnienia służby, w związku z tym nie może uzyskać pomocy finansowej na ten cel. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podając, że organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego, bowiem ze zgromadzonych dokumentów jednoznacznie nie wynika, iż miejscowość D. nie spełnia przesłanki miejscowości pobliskiej wobec miejsca pełnienia służby policjanta, tj. K. Następnie, Komendant Szkoły Policji w K., uwzględniając powyższe zalecenia Komendanta Głównego Policji, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 i art. 88 ust. 4 powołanej ustawy o Policji oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, odmówił przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Po rozpoznaniu odwołania R.D. od powyższej decyzji, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przez przydzielenie tego lokalu, a gdy przydziału lokalu nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Przepis ten jest funkcjonalnie powiązany z art. 90 tej ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązek utrzymywania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Oznacza to, że pomoc finansowa jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Podkreślił, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest świadczeniem pochodnym od prawa do lokalu mieszkalnego, bowiem zastępuje przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i pozwala policjantowi na samodzielną realizację tego prawa, jednak tylko na warunkach określonych prawem, a więc w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Powołane przepisy o Policji, zdaniem organu, wskazują, że przydział mieszkania pozostającego w dyspozycji Policji lub zamiennie przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego bądź budowę domu jednorodzinnego, może nastąpić wyłącznie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, czego potwierdzeniem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt OSK 124/04. Komendant Główny Policji podał, że R.D. pełni służbę od poniedziałku do piątku w godzinach od [...] do [...]. Po przeanalizowaniu obowiązującego rozkładu jazdy stwierdził, że dojazd środkami publicznego transportu zbiorowego, tj. pociągiem PKP z miejscowości D., w której buduje on dom jednorodzinny, do miejscowości K., będącej miejscem pełnienia służby i z powrotem wynosi 2 godziny 44 minut (w godzinach dostosowanych do rozpoczęcia i zakończenia służby), a zatem przekracza kryterium ustawowe wynoszące, zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, dwie godziny. W tej sytuacji skoro miejscowość D. nie spełnia przesłanek do uznania jej za pobliską to brak jest podstaw prawnych do przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.D. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzji Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, który w jego ocenie, wyraźnie wskazuje, kiedy policjantowi przysługuje pomoc finansowa, nie wspominając nic o miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4. Z kolei artykuł 94 ust. 2 tej ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania oraz szczegółowych zasad przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Jednocześnie zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów oraz art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP, w zakresie w jakim wyklucza on udzielenie pomocy finansowej osobie innej niż posiadającej miejsce zamieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2253/03, w którym stwierdzono, że zapis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, a jako akt niższego rzędu niż ustawa, nie może ograniczać zapisu ustawy zawartego w art. 94 ust. 1. Zdaniem skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności przepisów rozporządzenia z ustawą stanowi niezbędny element, który umożliwi organowi administracji wydanie decyzji zgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Szkoły Policji w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., nie naruszają prawa. Zdaniem Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Natomiast, w myśl przepisu art. 94 ust. 1 ww. ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pierwszy z powołanych przepisów statuuje generalną zasadę kształtującą uprawnienie policjanta do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych poprzez otrzymanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nadto nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązek utrzymywania określonego w art. 90 ustawy o Policji, zasobu mieszkaniowego, przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Drugi z nich z kolei stanowi zastępczą formę realizacji uprawnienia do otrzymania lokalu w sytuacji, gdy uprawnienie to nie może być zrealizowane w jego podstawowej formie (przydział lokalu mieszkalnego) w drodze decyzji administracyjnej. Potwierdza ten tok rozumowania gramatyczna wykładnia art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, jednoznacznie wskazująca, że uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta uzależnione jest od jego uprawnienia do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez przydział lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W związku z tym także pomoc finansowa, o której mowa w przepisie art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, jako świadczenie pochodne do prawa do lokalu mieszkalnego, dotyczy uzyskania takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, wyłącznie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Innymi słowy, pomoc finansowa zastępuje przydział lokalu i pozwala policjantowi na samodzielną realizację prawa do lokalu, jednak tylko na warunkach określonych prawem, a zatem w miejscowości, o której mowa w przepisie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że R.D. - funkcjonariusz Policji pełniący służbę w Szkole Policji w K., wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości D. Miejscowość ta nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza dwie godziny. Okoliczność powyższa, wyczerpująco udowodniona w postępowaniu administracyjnym, nie była przez skarżącego kwestionowana. Zatem organy, tak pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo uznały, iż skarżącemu pomoc finansowa nie przysługuje. Wbrew zarzutowi R.D., materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, regulujące kwestie mieszkaniowe funkcjonariuszy, nie zaś przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Powołany przez organ w osnowie decyzji przepis § 3 ww. rozporządzenia reguluje wyłącznie kwestie "techniczne" wniosku o pomoc finansową, w tym w szczególności zakres dokumentów stanowiących niezbędne załączniki tegoż wniosku. W żadnym zaś zakresie przepis ten, jak sugeruje skarżący, nie wprowadza wymogu sprzecznego z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd nie podziela w związku z tym stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2253/03, jakoby przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia wykraczały poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Jak już bowiem podniesiono wcześniej, stwierdzenie, iż pomoc finansowa przysługuje jedynie na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wynika z wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów regulujących kwestie mieszkaniowe policjantów, zawartych w ustawie o Policji, w tym w szczególności z wykładni art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji jako bezzasadny należy potraktować wniosek skarżącego o wystąpienie przez Sąd orzekający w sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. z ustawą o Policji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.