II SA/Wa 1854/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K.S kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez K. S. odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakazującej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Komendant [...] Policji nakazał M. S., K. S. i W. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona K. S. w dniu [...] kwietnia 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r zainteresowany nadał listem poleconym skierowanym do Komendanta [...] Policji odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. Komendant Główny Policji wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, braków formalnych, tj. złożenia podpisu na odwołaniu od decyzji nr [...]. Przesyłka zawierająca przedmiotowe pismo nie została odebrana pod wskazanym w niej adresem, dlatego złożono ją na poczcie, a w skrzynce pozostawione zostało awizo zawierające informację o miejscu jej złożenia - pierwsze w dniu [...] maja 2017 r., a kolejne w dniu [...] maja 2017 r. Po upływie 14 dni od pierwszego awiza, w dniu [...] czerwca 2017 r odesłano ją nadawcy z adnotacją o jej niepodjęciu w terminie. W ocenie Komendanta Głównego Policji w analizowanym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do uznania skuteczności doręczenia wymienionego pisma na podstawie art. 44 k.p.a., wobec czego doręczenie należało uznać za dokonanie w dniu [...] czerwca 2017 r. Komendant Główny Policji stwierdził, iż odwołanie K. S. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r., choć złożone przez stronę w terminie, nie zostało przez nią osobiście podpisane. Skoro odwołanie od decyzji organu I instancji po upływie wyznaczonego 7- dniowego terminu (biegnącego od dnia [...] czerwca 2017 r.) nie zostało opatrzone podpisem wnoszącego K. S., który to podpis warunkuje dokonanie weryfikacji przez organ, że żądanie pochodzi od uprawnionej osoby, to brak było możliwości jego rozpoznania. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze K. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do skutecznego doręczenia skarżącemu wezwania do usunięcia braków formalnych wniesionego odwołania, poprzez złożenie podpisu na odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2017 r., w celu rozpoczęcia biegu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Skarżący zarzucił kwestionowanemu postanowienie naruszenie art. 44 § 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że doręczenie zostało dokonane w 14 dni po pozostawieniu pierwszego awizo, podczas gdy żadnego awizo w skrzynce pocztowej czy drzwiach mieszkania nie było, a nadto nie było próby doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43 k.p.a., a zatem nie można stosować trybu doręczenia zastępczego (fikcji doręczenia). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego prawidłowość doręczenia wezwania z dnia [...] kwietnia 2017 r. w trybie zastępczym organ podniósł, że ze zwróconej przez Pocztę Polską przesyłki wynika, iż została ona nadana w dniu [...] maja 2017 r. na adres K. S. wskazany w aktach sprawy i oznaczona numerem [...]. Na podstawie aplikacji do śledzenia przesyłek rejestrowanych znajdującej się na stronach internetowych operatora pocztowego ustalono, że pismo organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zostało przez Pocztę Polską awizowane do odbioru w placówce kolejno w dniu [...] maja 2017 r. w dniu [...] maja 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r., na skutek niepodjęcia przesyłki przez stronę została podjęta decyzja o jej zwrocie nadawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Wskazać przy tym należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte na skutek nieuzupełnienia braków formalnych podania przez stronę - podpisu wnoszącego odwołanie. W myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Organ po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać, czy odwołanie spełnia określone wymogi, w tym czy zostało wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, organ zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania, z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. Bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem do wydania przez organ II instancji postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 134 k.p.a. zabezpiecza więc stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, a stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14 - LEX nr 2057370; z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 135/10 - LEX nr 595093). Jednakże warunkiem uznania, że strona nie zastosowała się w zakreślonym terminie do wezwania organu o uzupełnienia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest jego prawidłowe doręczenie stronie. Zatem kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia rozstrzygnięcia, czy w istocie Komendant Główny Policji zasadnie przyjął, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone stronie w trybie zastępczym. Jak wynika z przepisów zawartych w rozdziale 8 k.p.a., regulujących kwestie doręczeń, wyróżnia się przede wszystkim dwa ich rodzaje, a mianowicie: doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie natomiast z treścią art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529 z późn. zm.) przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Doręczenie we wskazanym wyżej trybie stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle (np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 i z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, brak było podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia skarżącemu przesyłki w postaci wezwania do uzupełnienia braków podania z dnia 18 maja 2017 r., ponieważ będąca w posiadaniu organu koperta, zawierająca zwróconą przesyłkę, nie wskazuje na prawidłowość doręczenia zastępczego. W ocenie Sądu, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3057/15 - publik. LEX nr 2339981). Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że przesyłka została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma, ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por.: wyroki NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 - publik. LEX nr 1403125, z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 – publik. LEX nr 2033967, z dnia 10 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14, publik. LEX nr 1461905, z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 572/12 - publik. LEX nr 1372126). Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że przesyłka zawierająca wezwanie z dnia [...] maja 2017 r. dokumentuje jedynie dokonanie przez doręczyciela pierwszego awizo w dniu [...] maja 2017 r. Brak natomiast na kopercie i druku zwrotnego poświadczenia odbioru potwierdzenia przez doręczyciela dokonania drugiego awizo. Wobec tego stwierdzić trzeba, iż znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego wezwania nie spełnia wszystkich wymogów warunkujących prawidłowość doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. Komendant Główny Policji całkowicie pominął powyższą okoliczność i za dowód prawidłowego doręczenia oraz dokonania przez doręczyciela drugiego awizo w dniu [...] maja 2017 r. przyjął informację z internetowego monitoringu śledzenia przesyłek. Na gruncie obowiązujących przepisów, treść danych wyświetlanych na stronie "http://emonitoring.poczta-polska.pl/", po wpisaniu ww. numeru w wyświetlanym na niej oknie dialogowym, jak też ich wydruk, który złożono do akt, nie korzystają oczywiście z atrybutu urzędowości, jak zwrotne potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, o którym mowa w art. 17 Prawa pocztowego (na stronie internetowej zamieszczono zresztą adnotację, że wyświetlane na niej informacje mają jedynie charakter poglądowy). Z ww. wydruku nie można choćby ustalić, gdzie doręczyciel pozostawił awizo o możliwości odebrania przesyłki. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana, a zatem i prawidłowo zastępczo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Komendant Główny Policji przedwcześnie uznał, że wezwanie strony do uzupełnienia braków odwołania z dnia [...] maja 2017 r. zostało skutecznie doręczona skarżącemu i funkcjonuje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, skarżący (adresat pisma) nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań podmiotu dokonującego doręczenia. W konsekwencji należy stwierdzić, iż wydane przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie mogło się ostać w obrocie prawnym, ponieważ podjęto je z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które rzutowało na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.