II SA/Wa 1855/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zwolnił [...] R.A. z dniem [...] kwietnia 2011 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. W odwołaniu od powyższej decyzji R.A. zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zwolnienia go ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. Wskazał także, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji i skierowanie do komisji lekarskiej MSWiA. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Pojęcie to nie zostało bliżej określone. Zaistnienie przesłanki określonej we wskazanym przepisie nie ogranicza się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowych, może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Organ podkreślił, że użycie w powyższym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Decyzja powinna uwzględniać zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżącego. W ocenie organu przesłanka "ważnego interesu służby" oceniana być musi przez pryzmat zadań do realizacji, których powołana jest Policja. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu, istota zagadnienia sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby" lub też czy nie zaistniała inna podstawa do zwolnienia [...] R.A. ze służby w Policji. Organ wskazał, że częsta absencja chorobowa odwołującego w służbie rozpoczęła swój początek od dnia [...] grudnia 2006 r., a od dnia [...] czerwca 2010 r. przekształciła się w długotrwałe zwolnienie lekarskie, przerwane 2 dniowym okresem przypadającym na sobotę – [...] września 2010 r. i niedzielę – [...] września 2010 r. mimo orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w S. z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającego stopień zdolności wymienionego do służby – "zdolny do służby w Policji z ograniczeniem", "zdolny do służby na ostatnio zajmowanym stanowisku". W toku postępowania ustalono, że R.A. w okresie ostatnich dwóch lat przebywał na zwolnieniach lekarskich przez ponad półtora roku. Organ podkreślił, że z analizy zwolnień lekarskich wynika, że skarżący we wskazanym okresie legitymował się zaświadczeniami o swojej niezdolności do służby wystawianymi przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin, tj. [...]. Cierpiał więc na dolegliwości wynikające z różnych przyczyn, a mimo to w tym czasie został uznany przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w S. za zdolnego do służby w Policji. Powyższe zdaniem organu prowadzi do wniosku, że skarżący korzystając ze zwolnień lekarskich świadomie obchodził przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, umożliwiający zwolnienie go ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Organ wywodził, że odwołujący swoim postępowaniem wpływa negatywnie na organizację służby w jednostce, bowiem jego notoryczna nieobecność powoduje, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążają innych policjantów. Zachowanie takie rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Postępowanie takie wpływa także negatywnie na dyscyplinę służbową policjantów Komendy Powiatowej Policji w S., jak również całego garnizonu. Stanowi również przejaw braku lojalności w stosunku do zatrudniających go organów policyjnych oraz naruszenie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania. Reasumując organ stwierdził, że fakt przebywania R.A. na zwolnieniu lekarskim przez tak długi okres czasu nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której skarżący pełnił dotychczas służbę. Poza jej dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, okoliczność ta wpływa demoralizująco na pozostałych policjantów oraz nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Funkcjonariusz bowiem za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim pobiera uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości. W ocenie organu pozostawienie skarżącego w służbie w takich okolicznościach byłoby kontynuowaniem przez niego służby z uszczerbkiem dla jej ważnych interesów, doprowadziłoby bowiem do zaakceptowania zachowania policjanta, będącego swoistym nadużyciem przysługującego mu prawa, które ma miejsce w sytuacji, gdy osoba uprawniona realizuje swoje uprawnienia w sposób sprzeczny z ogólnie przyjętymi zasadami moralności publicznej. Analizując natomiast sprawę w kontekście zaistnienia innej podstawy do zwolnienia R.A. ze służby w Policji, organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. jedyną podstawę do rozwiązania stosunku służbowego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Okoliczność, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r. R.A. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji, nie może wpływać na dane postępowanie, bowiem jako pierwsze zostało zakończone postępowanie prowadzone w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organ stwierdził, iż w sprawie zostały spełnione także przesłanki z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, albowiem Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] postanowił wyrazić pozytywną opinię w zakresie rozwiązania z [...] R.A. stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Odnosząc się do nieprzeprowadzenia przez organ dowodów zawnioskowanych przez skarżącego wskazano, iż na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzenia wszystkich dowodów, a jedynie tych które, bezpośrednio nie zmierzają do przedłużenia prowadzonego postępowania administracyjnego i mają na celu wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Takiego celu trudno doszukać się we wnioskach dowodowych zgłoszonych przez odwołującego, tym bardziej, że dwoje wskazanych przez stronę świadków zostało już przesłuchanych w toku postępowania. Zwolnienia lekarskie innych funkcjonariuszy Posterunku Policji w C. w latach 2008 – 2011 nie mają związku z przedmiotową sprawą i nie mogą stanowić dowodu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R.A. zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachodzą wystarczające przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2009 r., - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady prawdy materialnej poprzez nie uwzględnianie wskazanych przez skarżącego wniosków dowodowych, które miały istotne znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego, • art. 8 k.p.a. przez uwzględnienie przez organ jednego z interesów wchodzących w grę w niniejszej sprawie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i nieustosunkowanie się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków skarżącego, co doprowadziło do naruszenia przez organ obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa, • art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny, • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niespełnienie wymogów co do uzasadnienia faktycznego rozkazu personalnego – a mianowicie powołanie się przez organ w sposób ogólnikowy na istnienie "ważnego interesu służby", zamiast szczegółowego omówienia i wskazania na udowodnione fakty odnoszące się do skarżącego, które w połączeniu z określoną obiektywną sytuacją i wymogami służby wskazywałyby, że ważny interes służby wymaga zwolnienia skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżący wywodził, iż powoływanie się przez organ na negatywny wpływ na organizację służby w jednostce oraz na dyscyplinę służbową policjantów Komendy Powiatowej Policji w S. oraz całego garnizonu należy uznać zdecydowanie za daleko idące. Decyzja taka w ocenie skarżącego nie może być oparta na ogólnych stwierdzeniach, które nie są w dostateczny sposób umotywowane. Skarżący podkreślił, iż jego nieobecność w 2010 r. była spowodowana pobytem w szpitalach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów o postępowania, co czyni skargę niezasadną. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jak słusznie zauważył Komendant Główny Policji w swojej decyzji, pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu z dnia 21 kwietnia 1999 r. o sygnaturze akt II SA 426/99, wskazując jednocześnie, iż przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 powołanej ustawy o Policji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni akceptuje ten pogląd. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 kpa) rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Wbrew zarzutom skargi organy administracyjne obu instancji nie naruszyły dyspozycji art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. W sprawie bowiem zostało w sposób szczegółowy przeprowadzone postępowanie dowodowe w skład, którego wchodziło także przesłuchanie świadków. Stwierdzić należy, iż uzasadnienie organu odwoławczego jest mniej szczegółowe niż organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji. Komendant Główny Policji podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie odniósł się do wszystkich istotnych elementów. Bardzo szczegółowe i wnikliwe odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zostało zawarte w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji. Organ ten szczegółowo wskazał nieobecności skarżącego w pracy spowodowane zwolnieniami lekarskimi poczynając od 2006 r. Zgodzić należy się z organem, iż każdy funkcjonariusz winien liczyć się ze zwiększoną dyspozycyjnością oraz gotowością do wykonywania czynności zawodowych dla dobra społeczeństwa. Właściwości takich nie sposób przypisać osobie długotrwale nieobecnej w służbie z przyczyn zdrowotnych. Organ pierwszej instancji na podstawie zeznań świadków przedstawił z jakimi problemami organizacyjnymi borykał się Posterunek Policji w C. w związku z długotrwałymi zwolnieniami lekarskimi skarżącego, zwłaszcza, iż R.A. był jedynym policjantem posiadającym przeszkolenie w prowadzeniu spraw dochodzeniowych wiązało się to również z delegowaniem innego policjanta do pełnienia obowiązków na stanowisku [...] Posterunku Policji w C. Organ ten szczegółowo wyjaśnił z jakich konkretnych przyczyn nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego. Analizie tej poświecono wiele miejsca w uzasadnieniu decyzji, albowiem odnoszono się w niej do każdego z zawnioskowanych dowodów z osobna, argumentując z jakich przyczyn nie zostały uwzględnione. Zgodzić się należy z oceną organu odwoławczego, iż dowody te nie zmierzały do wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie mogły skutkować zbędnym przedłużaniem postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadnie organy przyjęły, iż w rozstrzyganej sprawie należało przyznać prymat słusznemu interesowi służby, przed interesem strony skarżącej. Pamiętać bowiem należy, iż pojęcie "służby" wiąże się nierozerwalnie z pojęciem "poświęcenia". Służba w tej formacji nie jest bowiem zwykłą pracą. Służbę może więc pełnić tylko taka osoba, która zdaje sobie sprawę z wagi pełnionych obowiązków. Wbrew twierdzeniom skargi, organ rozstrzygając sprawę brał pod uwagę słuszny interes strony. Badając przedmiotową kwestię należy odnieść się do działań organu podejmowanych w trakcie całego, trwającego od 2006 r. okresu licznych absencji skarżącego. W tym czasie organ starał się wyjaśnić przyczyny długotrwałych zwolnień lekarskich. Starał się ustalić jaki jest rzeczywisty stan zdrowia funkcjonariusza i czy umożliwia mu on pełnienie służby. Uruchomienie procedury mającej na celu zwolnienie skarżącego ze służby miało miejsce dopiero w 2011 r., przy czym zauważyć należy, że absencja R.A. w roku 2010 wyniosła 306 dni, a w 2011 r. (do 11 kwietnia) przebywał cały czas na zwolnieniu lekarskim. Tym samym uznać należy, iż organ w swym postępowaniu brał pod uwagę słuszny interes strony. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż organ nieprawidłowo przyjął, że sytuacja taka nie godzi w "ważny interes służby". Problemy organizacyjne związane z długotrwałą nieobecnością skarżącego w pracy jak i niepewność, czy praca ta będzie przez skarżącego kontynuowana, czy też dalej przebywał on będzie na zwolnieniu lekarskim powodowały, co zasadnie zauważył organ dezorganizację pracy jednostki w której pełnił służbę funkcjonariusz. Taka postawa negatywnie wpływa na dyscyplinę pracy jak i na wizerunek Policji w obiorze społecznym. Wbrew zarzutom skargi organ zeznaniami świadków wykazał powyższe okoliczności i wpływ nieobecności skarżącego na zakłócenia w funkcjonowaniu jednostki, w której pełnił służbę. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca, a co za tym idzie nie można zarzucić organowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W przedstawionym stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, a w szczególności art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego tego, iż zwolnienie ze służby winno w pierwszej kolejności odbywać się na podstawie korzystniejszej przesłanki fakultatywnego zwolnienia ze służby zakreślonej w art. 41 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o Policji, zauważyć należy, iż trudno wszystkie wymienione w tym przepisie przyczyny zwolnienia uznać za bardziej korzystniejsze od podstawy zakreślonej art. 41 ust. 2 pkt 2. Istotnym również jest to, iż z akt osobowych funkcjonariusza nie wynika, aby spełnione zostały przesłanki do zwolnienia go ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4. Organ zaś oparł się faktycznie istniejące przyczyny, które skutkowały wydaniem zaskarżonego rozkazu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.