II SA/Wa 186/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z dnia [...] września 2017 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że Fundacja wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. zwróciła się do Ministra Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej o liczbie w poszczególnych miesiącach w okresie styczeń 2015 - wrzesień 2017 procesów decyzyjnych zainicjowanych wnioskami o podwyższenie ceny z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 345), zakończonych decyzjami negatywnymi w danym miesiącu. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2017 r. przedłużył postępowanie do dnia [...] listopada 2017 r. ze względu na wieloaspektowość sprawy oraz znaczny stopień jej skomplikowania. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwał wnioskodawcę w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ przedłużył postępowanie do dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wnioskodawca odpowiedział, że wezwanie do wykazania interesu publicznego jest nieuzasadnione, gdyż zostało już szczegółowo przedstawione we wniosku z dnia [...] września 2017 r. Organ wskazał, że zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która wymaga opracowania przez podmiot zobowiązany informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, zgodnie ze złożonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. żądaniem. W dalszej części organ powołał orzeczenia sądowe dotyczące informacji publicznej przetworzonej. Wskazał, że wnioskodawca w treści uzasadnienia wniosku nie wykazał, by uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając na względzie prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię pojęcia "szczególnie istotne dla interesu publicznego" dopuszczalne jest uznanie, iż interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako pewnej całości, a uzyskanie określonych informacji powinno mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa usprawniając działanie jego organów. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez wnioskodawcę jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i jest połączona z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. W ocenie organu, udzielenie przetworzonej informacji publicznej jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się, na przykład, na poprawę funkcjonowania działań organizacyjno-prawnych organu bądź też na realizowane przez Ministra Zdrowia zadania, w tym Polityki Lekowej Państwa. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przedstawione okoliczności wskazujące na ważny interes publiczny uzasadniający udostępnienie takiej informacji w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że jest rzeczą oczywistą, że zakres danych zawartych we wniosku jest tak szeroki, iż mogłoby to doprowadzić do całkowitego ograniczonego funkcjonowania organu, poprzez wyłączenie kilku pracowników w celu udostępnienia informacji publicznej. W gruncie rzeczy udostępnienie danych objętych przedmiotowym wnioskiem oznacza konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy całości dokumentacji refundacyjnej i wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji, tej określonej we wniosku. Stworzenie, w oparciu o posiadaną informację, zestawienia dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez Wnioskodawcę jest działaniem nie tylko technicznym, ale również czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych. Ponadto ze względu na brak rzeczowej argumentacji przemawiającej za istnieniem szczególnego interesu publicznego w odniesieniu do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, zakres wnioskowanych danych należy oceniać jako żądanie informacji, które ma znaczenie jedynie z punktu widzenia interesu prywatnego Wnioskodawcy i w żaden sposób jej udostępnienie nie wpłynie na usprawnienie funkcjonowania prac Ministerstwa Zdrowia w zakresie działań Polityki Lekowej Państwa. Decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Fundacji [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił: naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej i że nie wykazano, by uzyskanie wnioskowanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Samo policzenie liczby decyzji odmawiających podwyższenia urzędowej ceny zbytu w okresie styczeń 2015 - wrzesień 2017 nie może zostać uznane za stanowiące taki nakład pracy, który uzasadniałby uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną. Wg Fundacji przygotowanie wnioskowanej informacji składa się z dwóch etapów: (A) - Identyfikacja postępowań spełniających warunki wniosku i (B) - zliczenie liczby postępowań z decyzjami podjętymi w poszczególnych miesiącach. Skarżący wskazał przy tym, że wcześniej innym wnioskiem, tj. wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], zwrócił się o udostępnienie kopii dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa Zdrowia (zarówno wytworzonych przez Ministerstwo Zdrowia, jak i inne organy i podmioty publiczne, lub też inne podmioty), dotyczących postępowań o podwyższenie urzędowej ceny zbytu leku refundowanego na wniosek z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o refundacji leków (...), które zakończyły się decyzjami negatywnymi podjętymi w okresie od stycznia 2015 r. do maja 2017 r. Wniosek z dnia [...] maja 2017 r. dotyczył zakończonych negatywnie procesów o podwyższenie ceny w okresie od stycznia 2015 r. do maja 2017 r., a więc obejmował okres o 4 miesiące krótszy niż obecny wniosek. Zdaniem skarżącego trudno uznać, że 4 dodatkowe miesiące istotnie zwiększają "dodatkowe siły i środki" konieczne do realizacji obecnego wniosku przynajmniej w zakresie etapu (A). Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał m.in., że organ wskazał w decyzji, iż bez wątpienia informacje, o które wnioskuje skarżący stanowią przetworzone informacje publiczne, bowiem ich wytworzenie wymaga znacznego zaangażowania sił oraz daleko idących czynności, które nie ograniczają się jedynie do technicznego przeniesienia danych. Czynności powyższe związane z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości dokumentacji oraz wiążą się z koniecznością wyłączenia co najmniej kilku pracowników z realizacji bieżących zadań. Organ podał, że nie zgadza się z argumentacją skarżącego, który wskazuje, iż nakład pracy przy przygotowaniu żądanej informacji nie jest wystarczający do uznania wnioskowanej informacji za przetworzoną. Organ uznał, że zakres żądnych informacji jest tak szeroki, że spełnienie żądania zawartego we wniosku mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia funkcjonowania organu, poprzez wyłączenie kilku pracowników z normalnej pracy urzędu oraz znacznie utrudni wykonywanie przypisanych im zadań. Podał, że Minister Zdrowia nie prowadzi rejestru decyzji w przedmiocie podwyższenia urzędowej ceny zbytu. Tym bardziej nie jest prowadzony rejestr decyzji w przedmiocie podwyższenia urzędowej ceny zbytu z podziałem na poszczególne miesiące, jak też z podziałem na decyzje pozytywne i negatywne. Tym samym uczynienie zadość żądaniu skarżącego nie polega, jak się wskazuje, na prostym zliczeniu ilości decyzji, a wiąże się z koniecznością przeanalizowania wszystkich decyzji w przedmiocie objęcia refundacją z ostatnich trzech lat. W ciągu tego okresu wydano zaś ok. 8 tysięcy decyzji w przedmiocie refundacji, co obrazuje skalę zaangażowania, przy realizacji w/w żądania. Tak więc zestawienie dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę jest działaniem nie tylko technicznym, ale również intelektualnym, czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 12 czerwca 2018 r. Prezes skarżącej Fundacji wskazał, że dokonana została zmiana nazwy Fundacji i obecnie brzmi ona "Fundacja [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, organ nie wykazał w tej sprawie w sposób bezsporny, że żądana we wniosku z [...] września 2017 r. informacja publiczna "o liczbie w poszczególnych miesiącach w okresie styczeń 2015 - wrzesień 2017 procesów decyzyjnych zainicjowanych wnioskami o podwyższenie ceny z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 345), zakończonych decyzjami negatywnymi w danym miesiącu" stanowi informację przetworzoną. Ocena Ministra Zdrowia we wskazanym zakresie zawarta w zaskarżonej decyzji jest zdaniem Sądu oceną dowolną, a zatem naruszającą przepis art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na to, że uchybienie powołanemu przepisowi prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Co do zasady informacja o liczbie podjętych przez organ decyzji negatywnych zainicjowanych określonymi wnioskami stanowi informację prostą. Oczywiście, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, który to pogląd prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mogą zachodzić podstawy do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z decyzji organu nie wynika jednakże, ani jakie dokładnie czynności miałyby zostać podjęte, ani jak wielu pracowników organu musiałoby zostać do ich wykonania zaangażowanych, ani przez jaki czas, aby organ mógł zrealizować wniosek z dnia [...] września 2017 r. Wbrew zawartemu w decyzji twierdzeniu, nie jest rzeczą oczywistą, że zakres danych zawartych we wniosku jest tak szeroki, że jego realizacja mogłaby doprowadzić do "całkowitego ograniczonego" funkcjonowania organu. Organ wskazał wprawdzie ogólnie na konieczność przeprowadzenia analizy "całości dokumentacji refundacyjnej i wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji, tej określonej we wniosku", jednakże zauważyć należy, że wniosek dotyczy liczby negatywnych decyzji wydanych w poszczególnych miesiącach wskazanego we wniosku okresu. Nie chodzi zatem o stworzenie "zestawienie dokumentacji", na co organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że realizacja wniosku wiązałaby się z koniecznością przeanalizowania wszystkich decyzji w przedmiocie objęcia refundacją (z ostatnich trzech lat). Organ wskazał też w odpowiedzi na skargę, że w ciągu tego okresu wydano około 8 tysięcy decyzji w przedmiocie refundacji. Powyższe wskazania organu nie zmieniają jednakże ustaleń Sądu, albowiem zaskarżona decyzja stwierdzeń takich nie zawiera. Nadto, wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podał, że nie prowadzi rejestru decyzji w przedmiocie podwyższenia urzędowej ceny zbytu, w tym z podziałem na poszczególne miesiące, jak też z podziałem na decyzje pozytywne i negatywne, jednakże w decyzji nie wskazano, że organ w ogóle nie prowadzi żadnego rejestru wydanych decyzji (ani w formie papierowej ani w formie elektronicznej), na podstawie którego można byłoby wyszukać żądaną informację publiczną. Organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił, że w okresie, którego dotyczy żądanie wydano około 8 tysięcy decyzji w przedmiocie refundacji. Nie wskazał, czy dokonano ręcznego przeliczenia tych decyzji, czy też ustalenie poczyniono na podstawie np. rejestru elektronicznego. Jeśli organ dysponuje rejestrem elektronicznym wydanych decyzji, winien ustalić, czy możliwe jest wyszukanie w tym rejestrze żądanych we wniosku danych, bądź co najmniej zawężenie zakresu poszukiwań niezbędnych dla realizacji wniosku. Na tym etapie sprawy, na podstawie treści zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw, aby przyjąć za organem, że "zakres danych zawartych we wniosku jest tak szeroki, iż mogłoby to doprowadzić do całkowitego ograniczonego funkcjonowania organu, poprzez wyłączenie kilku pracowników w celu udostępnienia Wnioskodawcy informacji publicznej". Organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że żądanie wniosku z dnia [...] września 2017 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Ponownie rozpoznając wniosek organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania. W przypadku twierdzenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, organ obowiązany będzie to wykazać w uzasadnieniu decyzji. Samo powołanie treści orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczących spraw, w których rozważano, czy dana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej, nie stanowi uzasadnienia dla podjęcia odmownej decyzji. Konieczne będzie dokonanie wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tak co do m.in. istnienia jakiegokolwiek rejestru (pisemnego, elektronicznego), który umożliwia ewentualnie wyszukanie żądanej informacji, bądź pozwala na zawężenie zakresu poszukiwań, jak i ewentualnej faktycznej liczby decyzji, które wymagałyby analizy, na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę. Konieczne będzie także ustalenie ilu pracowników i przez jaki czas musiałoby zajmować się realizacją wniosku i jakie dokładnie czynności musiałyby zostać przez nich dokonane, aby udzielić odpowiedzi na wniosek. Twierdzenie, iż żądana we wniosku informacja publiczna o liczbie decyzji negatywnych podjętych w poszczególnych miesiącach wskazanego we wniosku okresu (zainicjowanych wnioskami z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o refundacji (...)) stanowi informację przetworzoną wymaga dokonania przez organ pełnej oceny zebranego materiału, która to ocena nie może być dowolna, a winna znajdować oparcie w tym materiale. Organ powinien kierować się przede wszystkim konstytucyjną zasadą dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zakłócenie normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z u.d.i.p., winno być zatem przekonująco wykazane. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.